Проблематичным является и последующее приведение правовых актов субъекта Федерации в соответствие с федеральными законами, поскольку в подавляющем большинстве случаев для субъектов Федерации - это будет отказ от тех полномочий, которые они имели по собственному правовому акту.
Затронутые вопросы имеют не только юридическое, но и политическое значение.
Поэтому принципы разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и государственных органов субъекта РФ должны быть регламентированы в специальном федеральном законе , посвященном предметам ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В указанном законе, на наш взгляд , подлежат регулированию следующие принципы:
- конституционность;
- верховенство Конституции РФ и федеральных законов;
- равноправие субъектов РФ;
- недопустимость ущемления прав и интересов субъектов РФ и т. д.
По вопросам полномочий в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов могут быть заключены договора и соглашения, приняты соответствующие законы, но они не могут быть выше Конституции РФ, предусматривающей компетенцию федеральных органов государственной власти определять полномочия субъектов федерации в сфере совместного ведения. Такая конструкция нормы может привести к спорам между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.
Одним из условий предотвращения конфликтных ситуаций законодательными средствами является внесение изменений и поправок в Конституцию РФ, где четко были бы определены полномочия органов государственной власти РФ и полномочия органов государственной власти субъектов федерации; либо чтобы она определяла только полномочия органов государственной власти РФ, а все то, что не отнесено Конституцией к полномочиям федерации, рассматривалось бы как полномочия ее субъектов (принцип остаточного регулирования).
Считаем целесообразным реанимировать практику советской системы издания Основ Законодательства на федеральном уровне и кодифицированных законодательных актов на уровне субъектов по вопросам, предусмотренным п. «к» ст. 72 Конституции РФ, т.е. полномочия субъектов федерации по принятию административного кодекса, административно-процессуального кодекса, трудового кодекса, семейного кодекса, жилищного кодекса, земельного кодекса, водного кодекса, лесного кодекса, о недрах и об охране окружающей среды.
Проблемным является разделение полномочий в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов (ч.3 ст.11 Конституции РФ) договорным способом и изданием специального закона, нормативного акта, обращенного к конкретному субъекту. В таких договорах и нормативных актах устанавливаются разные отношения федерации с разными субъектами (неодинаковое распределение объема полномочий по вопросам в сфере совместного ведения), в противном случае необходимость договорного распределения полномочий была бы невостребованной, и затронутые вопросы регулировались бы федеральными законами. Это не только не способствует соблюдению конституционного принципа равноправия субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральными органами, но и подрывает один из основополагающих принципов конституционного строя. В целях исключения изменения содержания федеративных отношений с помощью договора, «в ст.11 Конституции РФ следовало бы включить ограничительные указания в отношении основ правового статуса республик (п.1 ст.66) и иных субъектов федерации (п.2 ст.66) , согласно которым договор может быть лишь дополнительным основанием распределения или перераспределения предметов ведения и полномочий»1.
Противоречивость закрепления в Конституции правовых норм разграничения предметов ведения и полномочий договорным способом совершенно справедливо замечена и И.А. Умновой Негативная правовая роль договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти республик (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия) и т.д) заключается в том, что «они регулируют в большей мере не те отношения, которые связаны с необходимостью учета специфики конкретных субъектов Федерации, а предусматривают общие положения, являющиеся, по сути, предметом федерального закона». И далее, «Если договор имеет приоритет над Конституцией и федеральным законом, то речь должна идти о договорной федерации, о новом типе договорного государства, если Конституция и закон (ст.4, 15) первичны, а договор вторичен, то мы имеем дело с классическим суверенным правовым государством».
О противоречивости договоров в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации обоснованно указывается и Л.Ф. Болтенковой : «Республики, заключившие договоры, уже изменили для себя Конституцию Российской Федерации. Часть субъектов Федерации «живет» по договорам, часть - по Конституции. Такого неравноправия не должно быть»1.
Обращает на себя внимание и правомочность заключения упомянутых договоров, с точки зрения процедуры их заключения и подписания. Так, в названиях и в текстах этих договоров упоминается об «органах государственной власти РФ» и «органах государственной власти субъектов РФ», однако анализ заключенных договоров (с Республикой Бурятия, Красноярским краем, Свердловской областью и т.д) показывает, что фактически при подготовке и подписании договоров Федеральное Собрание РФ участие не принимало, в аналогичном положении оказываются и законодательные органы государственной власти субъектов РФ. Из вышеизложенного вытекает, что договора заключены не «органами государственной власти РФ» и «органами государственной власти субъектов РФ», а без участия законодательных органов государственной власти РФ и ее субъектов, с одной стороны, с другой - Президент РФ и Главы исполнительных органов государственной власти субъектов РФ своими решениями (договорами) изменяют полномочия законодательных органов государственной власти, тогда как Конституция РФ (ч.2,3 ст.78) допускает это только в виде передачи полномочий, но не предметов ведения 1.
2. Необходимо преодолеть имеющиеся противоречия между п. «а» ст.71 Конституции РФ, согласно которому изменения в Конституцию РФ отнесено к ведению РФ, и ст.136 Конституции РФ, согласно которой поправки к главам 3-8 Конституции РФ принимаются после одобрения не менее чем 2/3 органов законодательной власти субъектов РФ. Поскольку последнее необходимо расценивать как существенное повышение правового статуса субъектов Федерации, по нашему мнению, было бы целесообразным «трансформировать» полномочия, предусмотренные в п «а» ст.71 Конституции РФ, в ст.72 Конституции РФ, т.е. передать упомянутые полномочия из ведения РФ в совместное ведение РФ и ее субъектов.
3. В конституции РФ открытыми остаются вопросы, к какому виду предметов ведения относятся государственная служба, межбюджетные отношения, миграция, социальное обслуживание и т.д. Затронутые вопросы не оговорены в ст. 71 и 72 Конституции РФ, предусматривающих предметы ведения РФ и предметы совместного ведения РФ и ее субъектов. На первый взгляд, по смыслу ст.73 Конституции РФ их можно отнести к вопросам собственной компетенции субъектов Федерации, однако, ни по содержанию, ни по характеру упомянутые вопросы не могут быть предметом ведения только субъектов Федерации. Они могут быть предметом совместного ведения и, по нашему мнению, должны быть включенными в ст.72 Конституции РФ.
Практика восполнения пробелов двусторонними договорами между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ неконституционна, поскольку конкретизация предметов ведения, исходя из смысла ст.72 и 76 Конституции РФ, возможна лишь с помощью федеральных законов.
4. Необходима четкость и ясность в положениях Конституции РФ, определяющих правовое положение субъектов федерации, их полномочия и статус: «Во всех случаях, без определения статуса субъекта права, невозможно строить систему правоотношений данного субъекта с другими субъектами права. Данный тезис можно отнести и к статусу субъекта РФ.
Конституция РФ в ст. 66 использует применительно к субъектам РФ термин «статус», но при этом не дает определения данному понятию, не раскрывает его содержание.
По совершенно обоснованному мнению В.А. Ржевского , именно федеративная Конституция «должна раскрывать структуру федерации не только через статус самой федерации, но в первую очередь, давая характеристику основ правового статуса ее субъектов». И далее: « Завершением процесса преобразования в части федеративного устройства России могло бы стать включение в ее содержание главы или блока статей об основах статуса субъектов федерации»2.
5. В ч.5 ст.66 Конституции РФ определено, что статус республики определяется Конституцией РФ и Конституцией РД, но при этом не раскрываются нормы, определяющие правовой статус республики; нет ясности, что он представляет, в какой мере статус республики определяется Конституцией РФ и в какой степени - Конституцией РД.
Далее, в ч.5 ст.66 Конституции РФ определено , что статус субъекта федерации может быть изменен по взаимному соглашению РФ и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом (ФКЗ), при этом Конституция РФ не дает представления о содержании норм: что понимается под изменением статуса, в какой форме и какой именно орган должен заявить согласие об изменении статуса. В этой связи небезынтересно мнение Л.Ф. Болтенковой по поводу того, что следует подразумевать под статусом, когда речь идет о субъектах Федерации: «Субъектность - состояние, свойство того, что охватывается федерализмом, подпадает под его действие. С этой точки зрения все, кто подписал Федеративный договор или двусторонний (индивидуальный) договор или находится в составе РФ на основании законов, принятых с их согласия или инициативы, принимают участие в осуществлении власти на федеральном уровне и охвачены другими аспектами федерализма, - являются субъектами федерации. Кто находится за пределами федерализма, но исторически составляют часть государства, тот (регион, республика и т.д) является частью территории федеративного государства, но не обладает статусом субъектности» 1.
«В ч.5 ст. 66 Конституции РФ устанавливаются положения, определяющие лишь взаимоотношения Российской Федерации с ее субъектами (даже при их возможных различиях), но отнюдь не все элементы публично-правовой деятельности данных субъектов РФ»2.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32
