Помимо двух уровней правления в федеративном государстве можно выделить третий уровень, к которому относятся институты местного территориального управления и самоуправления. Следует отметить, что термин "общественное самоуправление" применим только к самоорганизующимся институтам и ассоциациям гражданского общества, где сами люди играют решающую роль в управлении своими делами. Власть как основа управления здесь непосредственно исходит от свободной и самоутверждающейся личности, а само управление осуществляется всеми членами ассоциации, которые сами устанавливают норморегулирующие отношения и совместными усилиями управляют собственными делами. Создаваемые в рамках самоуправляемой ассоциации органы и возглавляющие их должностные лица выступают по существу в роли исполнителей совместно принимаемых членами ассоциации управленческих решении. Причем органы местного общественного самоуправления в рамках выполняемых ими функций, а также в административном и финансовом отношении полностью автономны от органов государственного управления. В качестве примера можно привести территориальные единицы местного общественного самоуправления США – специальные округа: пожарные, школьные, жилищного строительства, по водоснабжению и др. Специальные округа выступают как вполне самостоятельные самоуправляющиеся единицы, имеющие право заключать соглашения и контракты, приобретать объекты собственности и распоряжаться ими, а также обладающие правом сбора налогов и получения платы за предоставленные своим жителям определенные услуги.
Институты местного территориального управления, к которым прежде всего относятся различные формы муниципальной власти, имеют двойственную природу. Исторически возникнув как локальные структуры общественного территориального самоуправления городов, коммун, ремесленных гильдий, корпорации, религиозных общин и других ассоциаций формирующегося гражданского общества, муниципалитеты, взаимодействуя с государством, постепенно сращивались с ним в единую институционально-нормативную систему публичной власти.
Возникнув на "стыке" институтов власти гражданского общества и государства, органы местного территориального управления являются, с одной стороны, самостоятельными институтами политической самоорганизации и самоуправления локальных гражданских сообществ, a с другой – выступают как географически обособленные структуры государственно- административного механизма управления. Являясь одновременно институтами общественного самоуправления и низового уровня государственного управления, местные органы муниципальной власти воплощают в себе единство организации и функционирования демократически устроенной общественной и политической системы на ее низовом уровне. Именно характер местного территориального управления и самоуправления во многом позволяют судить как о степени зрелости гражданского общества, так и об уровне развития политической демократии в той или иной стране.
Это особенно относится к федеративным системам, где органы местного управления создаются на принципе децентрализации и, в отличие от унитарных государственных систем, обладают гораздо большей автономией. В этой связи некоторые зарубежные ученые-специалисты по проблемам современного федерализма считают, что базовую основу современного федеративного устройства составляет не столько двухуровневая структура правления, сколько наличие множества децентрализованных органов местного территориального управления и самоуправления, что является главным преимуществом демократических федеративных государственных систем по сравнению с унитарным.
Достаточно самостоятельная деятельность органов местного управления и самоуправления федеративных систем, наиболее приближенная к нуждам и интересам граждан, позволяет осуществлять действенный контроль общества за властью и в значительной мере ослабить такие недостатки современной политической демократии как, например, бюрократизация системы управления и лоббизм. Кроме того, самодеятельность местных органов, сочетающая принципы прямой и представительной демократии, способна компенсировать ставший в ряде развитых стран во многом формальный демократический процесс публичной политики в отношении формирования и деятельности институтов верхнего уровня государственной власти. Органы местного территориального управления и самоуправления, являющиеся институтами подлинного народовластия и представляющие собой вполне самостоятельные центры правления, можно с полным основанием считать основой демократической организации федеративной общественной и политической системы.
Таким образом, федерация по сравнению с унитарным государственным устройством обладает гораздо более сложной организацией. Поэтому с точки зрения нормальной жизнедеятельности и развития ее структурные компоненты и подсистемы должны обладать достаточно высокой степенью свободы, самостоятельности. Вместе с тем необходимым условием сохранения и стабильного функционирования такой системы является достаточно высокий уровень ее интегративности.
Федерация как большое общество развивается на основе малых (региональных) и локальных (местных) сообществ. "Большое общество может существовать, – пишет А.С. Ахиезер, – если силы интеграции его в лице высшей власти убеждают членов общества в том, что высшая власть охраняет массовые силы локальных сообществ и сама является их выражением". (Ахиезер А.С. Социокультурное прогнозирование России на макро и микроуровнях // Полис. 1994. № 6. С. 19). Поэтому федеративное сообщество будет функционировать как единая социальная целостность при условии, что региональные и локальные социальные общности стремятся к сохранению и укреплению единства и территориальной целостности государства, а центральная (федеральная) власть, в свою очередь, стремится, с одной стороны, к поддержанию и развитию автономии, самоуправления, составляющих федерацию территориальных региональных и местных сообществ, а с другой – к упрочению целостности всего социума на основе общегосударственных целей и ценностей.
Федерализм и национализм.
Преимущество федерализма проявляется не только в наиболее демократичной форме территориально-политической организации общества. Как показывает практика политической жизни, принцип федерализма является одним из эффективных средств в разрешении противоречий и конфликтов в многоязычных и полиэтничных сообществах как с федеративной, так и унитарной формами государственного устройства. Наиболее опасным явлением, угрожающим стабильности и целостности государств современного мира, является национализм.
Национализм – это достаточно сложное и неоднозначное понятие. Можно выделить по меньшей мере два основных значения этого термина. Во-первых, под национализмом следует понимать теорию и практику нациогенеза, т.е. процесса возникновения и развития наций. И во-вторых, одну из разновидностей современной идеологии и политики, в основе которой лежит признание приоритета национального интереса и национально-культурных ценностей одной социокультурной общности людей над интересами и ценностями других национальных общностей, а также над интересами и ценностями отдельной личности.
Исторически национализм возник в Европе в эпоху позднего феодализма и зарождения капитализма, когда в условиях усиления абсолютной монархии и формирования единых национальных рынков происходило становление наций и национальных государств. В дальнейшем, вплоть до конца XIХ в., носителем идеологии национализма становится буржуазия, которая использовала ее в борьбе с родовой аристократией и утверждением своего экономического и политического господства. В XX в. под флагом национализма развертывается борьба народов слаборазвитых стран и колоний за свое национальное освобождение. Поэтому национализм, понимаемый как исторический процесс формирования и развития наций, имеет прогрессивное значение.
Однако наиболее распространенным является понимание национализма во втором значении, который в XX в. выступал в виде великодержавного имперского шовинизма, фашизма и национал-социализма, расистских и нацистских движении, следующим доктринам чистоты наций и рас, раздельного проживания народов и т.д. И хотя эти и подобные им проявления национализма в значительном мере остались в истории, трактовка самого понятия "национализм" традиционно носит негативный характер.
В современном мире одной из наиболее распространенных форм является так называемый этнический национализм, используемый в неоднородных по этнонациональному составу политических сообществах для самоутверждения национальных (этнических) элит, крайним проявлением которого становится национальный сепаратизм.
В настоящее время многие политологи склонны считать, что федерализм является одним из наиболее перспективных способов решения межэтнических противоречий, способствующих ослаблению разрушительного влияния сепаратизма. Федеративное устройство позволяет обеспечивать наибольшую управляемость неоднородного по составу социума за счет распределения управленческой деятельности между множеством автономных, географически обособленных центров правления, создавая тем самым условия для примирения разнообразных интересов: территориальных, культурно- языковых, этнических, религиозных и др. Защищая регионы от всевластия центра, федеративные принципы организации позволяют сохранить в границах единого государства многообразие культур и традиций неоднородных по составу населения сообществ.
Кроме того, в демократически устроенных федеративных системах гражданское общество по своей сути является плюралистическим. В таком обществе существует не одна, а множество разделительных граней, проходящих сквозь этнические, религиозные, языковые, профессиональные и другие социальные группы. Поэтому возникающие в таком обществе конфликты оказываются более сложными, диффузными, требующими постоянного поиска компромиссов, поиска объединяющего людей консенсуса.
Все это позволяет утверждать, что федерализм является попыткой более гибкого учета национальных особенностей развития в составе единой государственности и создания определенных условий, препятствующих тому, чтобы межнациональные различия превращались в межнациональные конфликты. В какой-то мере даже такая форма псевдофедерализма как Советский Союз, базирующаяся на национально-территориальном принципе, была основана на попытке учесть именно особенности многонационального состава страны.
Однако решение этнонациональных проблем через федеративное территориально -политическое устройство имеет свои пределы. Можно утверждать, что именно национально-территориальный принцип построения советского многонационального государства в конечном итоге привел к распаду Советский Союз и в значительной степени способствовал активизации на его бывшей территории этнического национализма.
Одним из главных недостатков национально-территориального принципа федеративного устройства является то, что, как правило, не удается в полиэтничных сообществах четко выделить территории, где проживают представители одной национальности. Кроме того, попытки построить федерацию на национально-территориальной основе в странах с неразвитой демократией, как показывает опыт, неизбежно будут иметь своим результатом утверждение приоритета прав какой-либо одной этнонациональной общности, и как следствие этого, дискриминацию национальных меньшинств, насильственную ассимиляцию, этнические "чистки".
Все это не может не способствовать разжиганию вражды, ненависти между представителями различных этнических общностей, активизировать националистические сепаратистские тенденции. Национально-территориальный принцип федеративного устройства тем более неприемлем для географически смешанных многоэтничных сообществ, где более предпочтительной формой организации этнонациональных общностей будет, очевидно, внетерриториальная форма федерализма.
Идея внетерриториального федерализма принадлежит австрийским социал -демократам О. Бауэру и К. Реннеру, разработавшим в начале XX в. программу так называемой национально-культурной автономии, реализация которой, по их мнению, должна была разрешить межнациональные противоречия в Австро-Венгерской империи. Идеологи австро-марксизма полагали, что буржуазное государство должно быть отстранено от решения национальных проблем, инициативу в разрешении которых возьмет на себя гражданское общество и каждый конкретный индивид. Подобно тому, как государство признало свободу совести, оно должно гарантировать каждому гражданину, независимо от места его проживания и классовой принадлежности, право свободно и самостоятельно идентифицировать свою национальную принадлежность и, на основе национальных и духовных связей, объединяться во внетерриториальные культурно-национальные самоуправляемые и независимые в рамках культурной деятельности сообщества.
Институт национально-культурной автономии можно рассматривать не только как специфический тип федерализации общественных отношений, но и как одну из наиболее приемлемых форм национального самоопределения в рамках многонационального государства. Организация национальной жизни посредством института национально-культурной автономии не может не сказаться самым благоприятным образом на этническом самочувствии прежде всего национальных меньшинств, на их отношении с основной частью населения страны. Об этом свидетельствует опыт внетерриториального федерализма в таких странах, как Нидерланды, Австрия, Бельгия. По мнению многих политологов, реализация идеи национально-культурной автономии поможет оздоровить межнациональные отношения и в современной России, развить и укрепить основы территориального федерализма. В современном мире даже такие традиционно унитарные государства, как Италия и Франция, пытаются использовать принципы территориального и внетерриториального федерализма для ослабления межнациональной напряженности.
Таким образом, территориальную и внетерриториальную автономию как структурный элемент федерализма можно рассматривать как наиболее оптимальное средство решения проблем, связанных с обострением этнонациональных противоречий и конфликтов, питающих такую грозную разрушительную силу, которой сегодня является этнический национализм и сепаратизм.
Итак, принцип федерализма является необходимым компонентом организации и функционирования современного сложно устроенного социума. Однако следует еще раз подчеркнуть, что федерализм становится эффективным только в условиях конституционного режима функционирования государства и гражданского общества, при строгом соблюдении конституции, текущего законодательства, прав и свобод личности.
Как территориальная форма демократического устройства государства федерализм позволяет обеспечивать достаточно эффективную управляемость сложно организованного политического сообщества, сочетая принципы централизованного управления единой государственной территорией с децентрализованным автономным территориальным самоуправлением.
С другой стороны, конституционный принцип федерализма является действенным механизмом, защищающим региональные политические и гражданские сообщества от тирании центрального правительства и, наряду с принципом разделения властей, служит достаточно эффективным средством по ограничению государственной власти, препятствует ее усилению, создает дополнительные условия для осуществления контроля общества над властью.
Кроме того, федерализм создает возможности для примирения территориальных, религиозных, культурно-языковых противоречий, причем в рамках не только федеративного, но и современного унитарного государственного устройства.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5
