Многообразие форм субъектов РФ и их известное реальное неравноправие – это продукт в первую очередь не каких-то субъективных ошибок или выдумок ее создателей и последующих политиков, а выражение существующего объективного неравенства субъектов РФ. К примеру, одни из них насчитывают 20 – 50 тыс. человек населения (ряд автономных округов), а другие – несколько миллионов (Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Ставропольский и Краснодарский края, Нижегородская, Свердловская, Воронежская и Ростовская области, Башкирия, Татария и др.). На наш взгляд, было ошибкой включать в число субъектов РФ автономные округа, ибо многие из них не обладают необходимыми реальными параметрами для успешного выполнения роли, бремени субъекта РФ. Примерно половину из них (наиболее крупные) можно было бы преобразовать в автономные или обычные административные области и даже республики с сохранением за районами компактного проживания коренного населения в них автономного округа (не субъекта РФ) или национального района. Опыт преобразования почти всех автономных областей в республики прошел в целом достаточно гладко и внес свой вклад в укрепление российской государственности. А ведь среди них были и сравнительно небольшие (около 200 тыс. человек населения), в то время как численность населения отдельных автономных округов (Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого) сегодня либо приближается к миллиону, либо даже существенно превышает его. Дело, конечно, не в том, чтобы сократить на несколько единиц число субъектов РФ, а в том, чтобы преодолеть реально возникающие трудности, несуразицы и искусственно вызванные противоречия. В самом деле, как можно не признать парадоксальной ситуацию, когда один субъект федерации (автономный округ) входит в состав другого (края или области), одновременно подчиняясь ему и будучи равноправным ему же в качестве субъекта РФ. Это, как показывает опыт, весьма конфликтогенная ситуация.
Все это говорит не о том, что именно таким и должно быть генеральное направление преодоления асимметрии российского федерализма, но что какие-то крайние формы этой асимметрии действительно могут быть устранены, в частности, и предлагаемым путем. В этом плане можно и нужно вести речь о мере асимметрии, о конкретных путях ее сокращения в РФ, в том числе и на основе издания предусмотренного Концепцией государственной национальной политики РФ закона о порядке изменения конституционно-правового статуса субъектов РФ. Но сама по себе асимметрия в наших условиях сегодня и в ближайшей перспективе вряд ли может и должна быть устранена. Да и само название указанного выше закона исходит из перспективы разностатусного положения различных субъектов РФ, т.е. ее асимметрии. И, несомненно, прав В.Е. Чиркин, когда предупреждает от бездумного и скоропалительного требования создания у нас строго симметричной федерации и о серьезных негативных последствиях его практического осуществления. Он пишет, что "асимметричная федерация в определенной степени опирается на объективно существующие социально-экономические, исторические, национальные, географические и иные условия. Стремление игнорировать эти факторы путем искусственного выравнивания статуса субъектов федерации может в определенных условиях принести только вред", что "любая модель может оказаться лучшей, если она соответствует конкретным условиям и наиболее полно обеспечивает свободное развитие населения"[8].
Л.М. Карапетян не согласен с этим, заявляя, что "все субъекты федерации должны иметь одинаковый конституционный статус", что "федерация по конституционному статусу ее субъектов может быть только симметричной" (с. 59). Но что это практически означает для реалий сегодняшней России? Если, к примеру, Татарстан не самовольно, а по договору с РФ и в соответствии с Конституцией РФ, которая предусматривает делегирование полномочий не только снизу вверх, но и сверху вниз, получил особый статус с несколько более широкой самостоятельностью, выраженной в соответствующих правах, чем это в принципе закреплено в целом для субъектов Федерации, то, конечно, есть повод концентрировать все или почти все внимание на известном несоответствии тем или иным общим положениям. Однако будет ли это рациональным, прагматичным и соответствующим интересам укрепления РФ? Конечно, нет. Борясь за соблюдение конституционных принципов, надо делать это не лобовато-прямолинейно, а гибко, с учетом конкретной, реальной обстановки, не допуская абсолютизации лишь одной формы их осуществления и не рассматривая возможное своеобразие статуса субъекта РФ только как нарушение. Особый статус потому и называется особым, что, во-первых, он не ставит под сомнение общий статус субъектов РФ; во-вторых, связан в каждом конкретном случае с особыми, исключительными обстоятельствами; и, в-третьих, обычно является временным, переходным.
Часто говорят, что исключения не только не опровергают общее правило, но подтверждают и подкрепляют его. Почему же к рассматриваемому вопросу надо подходить иначе и должна восторжествовать старая линия на нивелировку, унификацию всех и вся, которая в прошлом во многом и привела к дезинтеграции нашего общества и государства? В Концепции государственной национальной политики РФ справедливо отмечается, что проводившийся в прошлом курс на унификацию порождал основу для нынешних противоречий. И сегодня не только сепаратистские, но и унитаристские тенденции осложняют развитие государственности России и создают межнациональную напряженность[9] .
Что же в этой реальной российской действительности предлагает Л.М. Карапетян? По существу – не считать Татарстан субъектом РФ, ибо он имеет несколько отличный статус. Он заключает, что "при такой асимметрии будут установлены не федеративные, а конфедеративные или иные отношения" (с. 63). Еще ранее им прямо утверждалось, что в данном случае "речь может идти не об асимметричности федерации, а об установлении Республикой Татарстан с Российской Федерацией совершенно иного типа отношений – конфедеративных"[10]. Но хорошо известно, что Татарстан никогда не ставил и не ставит вопроса о выходе из РФ и установлении с ней качественно иных, конфедеративных отношений. И если статус нынешнего Татарстана не укладывается в принятую кем-то концептуальную схему федерализма, то что же тогда делать: вычеркнуть его из состава РФ? Не правильнее ли отбросить эту схему и подумать о новой, учитывающей реальный опыт новейшего федерализма.
На самом деле в современной России речь идет и должна идти не о переходе к конфедерализму, но о становлении нового, сравнительно более плюралистического и более децентрализованного, действительно демократического федерализма в интересах как субъектов, так и федерации в целом. В январе 1996 г. на первом заседании Совета Федерации нового созыва Президент России подчеркивал, что "разнообразие регионов – это прочный фундамент единства России"[11]. А в июне 1996 г. в Казани он же констатировал: "Вы взяли суверенитета столько, сколько надо для процветания Татарстана и укрепления России"[12]. Буквально через несколько дней после этого Президент Татарстана М. Шаймиев отмечал: "Нам говорили: вы разваливаете Россию. Но жизнь показала и показывает обратное. Мы не разваливаем, напротив, показываем путь, по которому надо идти, реформируя страну. Не зря такое внимание сейчас в связи с чеченским кризисом уделяется модели урегулирования отношений Татарстана с Россией»[13] И это совершенно правильная методологическая позиция. Старая политика, по которой укреплять единство и целостность СССР считалось возможным только на основе все большей концентрации прав и полномочий в центре а не решая вопроса назревшее расширение прав союзных республик и автономий, привела к той сверхцентрализации, которая явилась одной из главных причин роста национализма и сепаратизма, а в конечном счете привела к резкому обострению национального вопроса и к развалу СССР.
И сегодня, когда уже заключено около трех десятков таких договоров, не так уж редко продолжают раздаваться громкие голоса против даже самого факта их заключения. Особенно наглядно это проявилось и на "круглом столе" по вопросам федерализма в Совете Федерации, состоявшемся в июне 1996 г. Показательно, что один из видных участников этой дискуссии – депутат поставил даже вопрос так: "Останется ли Россия, когда Центр заключит договор с 89-м субьектом федерации?". К сожалению, такая позиция не встретила серьезных возражений, несмотря на то, что уже имелся двухлетний положительный опыт заключения и реализации таких договоров, а также на то, что этот опыт совершенно иначе оценивается Президентом РФ.
Спору нет, надо стремиться к тому, чтобы рассматриваемые договоры принципиально соответствовали Конституции РФ, а имеющиеся несоответствия устранялись или сглаживались. Но, вопервых, нельзя не учитывать, что несоответствие несоответствию рознь; а во-вторых, вряд ли нуж-
но каждый раз "поднимать панику" при обнаружении любых расхождений, предрекая из-за этого неминуемый развал России. Известно, например, что в Федеративном договоре речь недвусмысленно идет о суверенитете республик РФ, как и в их конституциях, а в Конституции РФ такой прямой констатации нет. С абстрактноформальной точки зрения – это явное несоответствие, расхождение указанных текстов. А на наш взгляд, проявляемая толерантность в этом вопросе только на пользу делу. Нельзя не учитывать, что идет сложный и трудный процесс поиска оптимальных путей, форм и механизмов обновленного федерализма, который не может не сопровождаться возникновением, определенным обострением и постепенным разрешением различного рода расхождений, противоречий т.п. Важно в этих условиях проявлять сдержанность и не драматизировать ситуацию.
Абсолютизация же момента равноправного статуса субъектов Федерации, унификация их, отказ от учета существенного своеобразия республик и иных субъектов Федерации способны не ослабить, а усилить дезинтеграцию, центробежные, сепаратистские тенденции. Глубоко ошиба- ются те, кто считает, что СССР развалился из-за того, что в нем имелись разностатусные национально-государственные образования. Повторим еще раз: именно унификация и сверхцентрализация, отсутствие гибкости и действительного плюрализма в национальной политике, среди прочего, погубили СССР. Даже на этапе активного обсуждения проекта союзного договора в 1990-1991 гг. с огромным трудом пробивала себе дорогу идея многообразия федеративных связей в рамках обновленного СССР.
Гибкий, плюралистический подход, отказ от унификации, как показывает опыт, способны и сегодня сыграть немаловажную роль в интенсификации интеграционных процессов в СНГ. Совершенно очевидно, что здесь имеет место разная степень объективной готовности и субъективного желания идти по пути дальнейшей экономической и политической интеграции. В этих условиях практическое применение принципа многообразия форм и разновременности темпов усиления взаимодействия между субъектами СНГ представляет собой действительно демократический путь уважения воли народов как тех стран, которые на свободной и добровольной основе уже сегодня готовы идти на более тесное сближение, так и тех стран, которые по тем или иным причинам к этому пока еще не готовы. Договор между РФ и Беларусью о по сути конфедеративном союзе, как и предшествовавшее ему объединение четырех стран СНГ, – конкретное проявление практической реализации указанного принципа.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5
