Не способствуют разработке теории федерализма и такие жесткие, категоричные формулы, как "федерализм – это демократическое государственное устройство", которое, в отличие от унитаризма, несовместимо с монархией (с. 54). Доля истины в этом положении есть: подлинный и последовательный федерализм возможен лишь на базе демократического общества и государства.
Но тогда эту мысль и нужно формулировать
адекватным образом. А то получается, что СССР и Чехословакию нельзя было причислять к числу федеративных государств из-за отсутствия демократии, а в сегодняшнем мире – Бельгию, поскольку в ней существует монархия. Да и в других федеративных странах, особенно в Латинской Америке, устанавливались авторитарные и даже тоталитарные режимы, но их никто не отлучал от федерализма. Это и понятно. Федерация – государственная форма, которая так или иначе может существовать при различных политических режимах и способах правления. И было бы серьезной ошибкой устанавливать какую-либо жесткую зависимость между различными формами государства – формами правления, политического режима и политико-территориальной организацией. Это раньше считалось, что монархия несовместима с демократией, а сегодня все видят, что имеется немало монархий, куда более демократичных, чем некоторые республики. Опасность формулы "федерализм – это демократическое государственное устройство" состоит и в том, что она может быть понята таким образом,
° что всякое государство, имеющее федеративную форму, – это обязательно демократическое государство, а это же далеко не всегда так.
Итак, можно и нужно разрабатывать общую теорию федерализма, вырабатывать общее определение федерации, охватывающее все ее типы, виды, формы и модели. Как такое определение оно не может быть конкретным по своей сути и характеру, но может и должно быть по необходимости достаточно абстрактным, обобщающим, состоящим из относительно более широкого, родового понятия (форма политико-территориальной организации государства) и ряда самых общих видовых сущностных признаков (атрибутов), которые отличают федерацию от других соответствующих государственных форм (унитарное государство, конфедерация и др.). Среди этих видовых признаков можно назвать: а) сложность политико-территориальной структуры, т.е. наличие двух и более субъектов; б) образование в результате объединения субъектов нового, единого суверенного государства с общими федеральными органами власти и управления, единой территорией, единым (общим, хотя и не единственным) гражданством, единой денежной единицей и т.д.; в) ограничение самостоятельности структурных элементов (субъектов федерации) правами и полномочиями, принадлежащими федерации в целом; г) приоритет, верховенство законодательства федерации в рамках предметов ее ведения, исключительной и совместной компетенции; д) сохранение более или менее высокого уровня самостоятельности и самоуправления субъектов федерации и т.п.
В отличие от этого, такие признаки, как добровольность образования и равноправие субъектов, единство (одинаковость) их статусов (включая конституционный), суверенность субъектов, наличие у них конституций и другие характеристики, не могут быть признаны общими (всеобщими), неотъемлемыми, обязательными для любой федерации, поскольку они могут быть, а могут и отсутствовать у более или менее широких групп федераций. Вот эти не обязательные для всех, но общие для определенных групп федераций признаки, черты и составляют объективную основу цля выделения особых моделей федерализма. Поскольку плюрализм моделей федерализма не ставит под вопрос его единую сущность, выраженную в указанных признаках, то разработка проблемы моделей федерализма не только не мешает совершенствованию общей теории федерализма, но и призвана способствовать этому. Методологической основой решения этой проблемы является диалектика соотношения общего, особенного и отдельного.
Понятие "федерализм", на наш взгляд, шире
понятия "федерация". Федерализм – это теория и
практика строительства не только собственно федеративных государств (хотя это, несомненно, ядро, главная часть федерализма), но и конфедераций, и некоторых других государственных объединений, а также автономизаций в рамках унитарных государств. Конечно, сами по себе автономии разного рода и уровня не превращают унитарное государство в федеративное, но, поскольку образование, функционирование и развитие территориальных автономий и в рамках унитарного государства означает известное обособление определенных территорий и идет в русле сближения унитарного государства с федеративным, постольку и в этих условиях можно говорить об известных элементах федерализма, тенденциях федерализации. Это же относится к проявлениям тенденций к регионализации государства, Точно так же о проявлениях тенденций федерализации (конфедерализации) можно говорить применительно к современному развитию Европейского Союза и СНГ. К сказанному следует добавить, что понятие "федерализм" может употребляться как в государственно-правовом, так и в организационно-политическом смысле (федерация партий, профсоюзов и иных организаций). Поэтому нельзя согласиться с Л.М. Карапетяном, что "федерализм" – это только "политико-правовое понятие" (с. 57), ибо есть не только государственный, но и организационный федерализм.
СИММЕТРИЯ И АСИММЕТРИЯ В ТЕОРИИ
И ПРАКТИКЕ ФЕДЕРАЛИЗМА
С проблемой моделей федерализма органично связана проблема его асимметрии, ибо последняя выступает в качестве одной из моделей федерализма. И в этом вопросе у Л.М, Карапетяна та же методологическая позиция: исходя из сконструированной им "идеальной" модели федерализма, он постулирует обязательность одинакового, равного правового статуса субъектов федерации и на этой основе с теми или иными оговорками, но в конечном счете достаточно категорично отвергает возможность существования асимметричных федераций. Л.М. Карапетян утверждает: "При "асимметричности" статуса субъектов государство престает быть федеративным" (с. 62). В этой связи нельзя не заметить, что совсем недавно Л.М. Карапетян считал, что асимметрия (без кавычек) совместима не только с федерализмом, но даже с равноправием субъектов федерации и что после заключения Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан (1994 г.) "асимметрия стала рассматриваться как фактор консолидации российской государственности"[7] . Заметим, что речь шла о таком федеративном государстве и о таком договоре, в которых закреплялось разностатусное положение субъектов федерации. Теперь же понятия "асимметрия" и "федерация" оказываются совершенно несовместимыми в теории федерализма, представленной Л.М. Карапетяном.
Несостоятельность такой позиции лучше и ярче всего проявляется при ее сопоставлении с реальной жизнью. Л.М. Карапетян рассуждает примерно так: если практика не укладывается в предлагаемую им схему (которая почему-то все время именуется как "установившаяся теория федерализма", "традиционное понимание федерализма", "основополагающие принципы федерализма", "научная теория федерализма" и т.д.), то тем хуже для практики. Бесспорно, наука не должна слепо следовать за жизненной реальностью и быть служанкой той или иной политики и практики, о чем справедливо говорит Л.М. Карапетян (с. 64). Но одновременно следовало бы отметить и другую сторону дела, а именно: теория федерализма только тогда способна стать научной, когда будет опираться на объективное и глубокое обобщение реального мирового опыта федерализма, считаться с тем, что происходит в самой жизни. Но об этом у Л.М. Карапетяна ни слова.
А вот с реальными фактами расправляется он на удивление легко и просто. Применительно к ситуации с РФ он заявляет, что речь не может идти об асимметричной федерации, "ибо она была создана не по воле входящих в нее субъектов на основании союза между ними, а партийно-государственными органами еще в 20-х годах" (?!) . И далее: "Бесспорно, что создание волей политиков "неодинаковых субъектов" федерации создает "асимметрию", но это противоречит самой идее федерализма, предполагающего конституционно равноправный статус всех членов единого федеративного государства" (с. 61). Но, во-первых, когда и кто доказал, что становление РСФСР в 1918 г. и позднее происходило вопреки воле ее субъектов? Во-вторых, где это автор видел, чтобы федерации создавались непосредственно самим народом или народами, без участия политиков, только "снизу" и без важной роли "верхов"? В-третьих, (не будем брать РСФСР) возьмем сегодняшнюю Россию, в которой в 1992 г. на демократической основе был заключен Федеративный договор и в то же время сохраняется фактически неравный статус субъектов федерации. Концепция федерализма Л.М. Карапетяна опять загоняет нас в тупик: предлагает решать поставленный вопрос, исходя из ложной дилеммы: либо признать Россию федерацией и отказаться от признания асимметрии в ней, либо признать ее асимметричностьиотказатьсяоттого,чтоРоссияэто федеративное государство. Ни то, ни другое решения, понятно, не соответствуют действительности. Вместо того, чтобы не считаться с реально- стью в угоду схеме, следовало бы отбросить эту схему и признать, что федерализм и асимметрия субъектов федерации совместимы, и задача ученых – дать научное объяснение этому.
В другом случае, указывающем на то, что мировой опыт федерализма знает немало ситуаций, когда субъекты федерации в большей или меньшей мере неравноправны (это подробно и доказательно показано В.Е. Чиркиным в отклике на статью Л.М. Карапетяна),последний отграничивает, как уже отмечалось, конституционно-статусное от иного неравноправия. Теоретически это, конечно, какой-то выход из неудобного положения. Но, с одной стороны, это не снимает вопроса о неравноправии субъектов и возможности существования при этом асимметричных федераций, а с другой – говорит о зыбкости и неопределенности, условности и подвижности грани между данными видами неравноправия. Так, Конституция РФ закрепляет равноправие субъектов Федерации, чего в жизни во многих отношениях нет, в частности из-за асимметрии федерации, ее разносубъектности. Так это статусное или не статусное неравноправие? Или декларация в Конституции важнее того, что имеет место в действительности?
Возникает и такой вопрос: если основы разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами закрепляются в Конституции, а в многочисленных договорах между центром и субъектами с учетом конкретных условий и особенностей этот вопрос решается далеко не однообразно, то можно ли безоговорочно утверждать, что это обстоятельство никак не влияет на статус субъектов Федерации? Точно так же вряд ли можно безоговорочно принять неоднократно повторяемое Л.М. Карапетяном утверждение, что нередко наблюдающееся в опыте федерализма неодинаковое представительство субъектов Федерации в федеральных органах вовсе не связано с их политико-правовым статусом, Такое представительство нередко закрепляется в самой конституции или конституционном законе. Попробуйте, к примеру, сегодня внести предложение о том, чтобы одни субъекты РФ были представлены в Совете Федерации двумя депутатами, а другие – одним. И вы увидите, какой протест это вызовет, и ссылаться будут прежде всего на предусмотренный Конституцией РФ равный правовой статус субъектов. Получается, если нормы представительства субъектов определены конституцией, то это затрагивает конституционный статус, а если в ином законе, то не затрагивает; или: если нормы представительства равные, то тогда это включается в статус, а если неравные – то не включается. Вряд ли подобные суждения могут быть признаны серьезными.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5
