РОЗДІЛ II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ
2.1. ПРАВОВІ ОСНОВИ ДІЯЛЬНОСТІ ПАРЛАМЕНТІВ 2.1.1. Законодавчі акти, що регулюють діяльність парламентів
Парламенти є структурно складними установами, що зумовлено необхідністю організації їх ефективної роботи. Закони і постанови в них приймаються, як правило, більшістю або конституційною більшістю голосів після обговорення питання. За відсутності чітко встановлених правил за таких умов дискусії з певних спірних питань ніколи не привели б до позитивного результату. Тому правила роботи парламентів обумовлюються Конституцією, регламентом, окремими законодавчими актами, чи навіть традиціями.
Конституція визначає порядок формування парламенту, його структуру, порядок роботи, повноваження, а також права і обов'язки депутатів.
Регламент - це збірник процедурних правил роботи парламенту при вирішенні різних питань: відкриття першої і наступних сесій, вибори керівництва, формування комітетів, слідчих і контрольних комісій, формування органів виконавчої і судової влади, розгляд законопроектів, розгляд бюджету, розгляд звіту уряду, прийняття рішень, постанов та інших законодавчих актів, здійснення контрольних функцій тощо.
Проте і в цьому випадку є винятки. Парламент Великої Британії працює в умовах відсутності писаної конституції. Порядок його роботи визначається звичайними законами, деякі правила знаходяться в конституційних угодах, а єдиного документу - регламенту - не існує.
Основним джерелом процедур Палати громад є постійні правила. Вони приймаються Палатою і можуть бути відмінені у будь-який час. Крім постійних правил приймаються також сесійні правила, які діють під час роботи сесії. У зв'язку з прийняттям певного закону Палата може прийняти тимчасове правило асі Нос. Закон про парламент 1949 року встановив правила розгляду фінансових законопроектів і актів делегованого законодавства.
103Депутати парламенту користуються збірником правил парламентської процедури "Трактат Ерскіна Мея про право, діяльність і звичаї парламенту". Цей трактат було видано в XIX столітті і він витримав 20 видань.
На відміну від Великої Британії в Австрії порядок роботи Національної Ради визначається регламентом, що є федеральним законом і приймається конституційною більшістю у 2/3 депутатів Палати. За дотриманням регламенту слідкує 5 секретарів-депутатів і три депутати, які обираються для нагляду за дотриманням регламенту.
В Італії основи діяльності парламенту виписані в Конституції, де сформульовані основні принципи діяльності обох палат. Стаття 64 Конституції проголошує: "Кожна Палата приймає свій регламент абсолютною більшістю голосів своїх членів". Таким чином, регламент не є законом, але приймається як спеціальний закон з додержанням відповідних норм Конституції. Кожна палата має свій регламент, хоча основні їх положення загалом співпадають.
У Португалії діяльність однопалатного парламенту, Асамблеї Республіки, також регламентується Конституцією, але крім того ще й Органічним законом про Асамблею Республіки, Регламентом Асамблеї Республіки і законом про статус депутата.
Парламент Фінляндії має назву Едускунта. Його діяльність регулюється Актом про Едускунту 1928 року.
Парламент Франції є двопалатним і складається з Національних зборів і Сенату. Його діяльність визначається Конституцією, Ордонансом № 58 - 1100 від 17 листопада 1958 року про діяльність палат парламенту і регламентами Національних зборів і Сенату, а також Генеральними інструкціями, які приймають Бюро кожної з палат.
Порядок роботи Верховної Ради України регулюється:
• Конституцією України (Статті розділу IV);
• діючим Регламентом Верховної Ради України;
• законом "Про постійні комісії Верховної Ради України";
• законом "Про статус народного депутата України";
• законом "Про поведінку народного депутата України (декларація про доходи)";
• законом "Про попередження корупції".
Конституція України визначає основні моменти організації роботи Верховної Ради України, підкреслюючи, що "порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та законом "Про Регламент Верховної Ради України". Конституція визначає, коли відкриваються чергові (перший вівторок лютого і вересня) і позачергові сесії ( "скликаються Головою Верховної Ради на вимогу не менше третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України або на вимогу Президента України"), коли проводиться закрите засідання (за рішенням більшості від конституційного складу Верховної Ради України). Конституція визначає права і обов'язки депутатів Верховної Ради, Голови Верховної Ради, встановлює порядок організації комітетів, спеціальних і слідчих комісій, порядок законодавчої роботи, порядок прийняття бюджету і порядок контролю за використанням коштів Державного бюджету.
Регламент є одним із найважливіших актів, що регулюють роботу Верховної Ради. Він, відповідно до вимог статті 82 Конституції України, повинен бути законом. Це дуже серйозна вимога. Адже регламент є окремим законом або складовою частиною закону про парламент лише у кількох країнах: Австрії, Естонії, Латвії, Литві, Молдові, Словенії, Фінляндії, Чехії та Швеції. В більшості ж країн регламент є внутрішнім документом парламенту, а не діючим законом. Очевидно, що розробники Конституції України, враховуючи попередній досвід роботи Верховної Ради, намагалися посилити основні моменти внутрішньої організації її роботи і впорядкувати основні моменти її взаємодії з структурами виконавчої влади, коли виписували цю вимогу.
Прийняття Регламенту як закону наділяє його великою силою, але зменшує автономію парламенту. Це чітко видно із статей Ордонансу № 58 - 1100 про діяльність палат парламенту, прийнятого урядом Франції у 1958 році.
У зв'язку з вищенаведеним, очевидно, що норми закону "Про регламент Верховної Ради України", що в даний час знаходиться в стадії розробки, не повинні бути занадто деталізованими.
Діючий регламент Верховної Ради України є досить об'ємним документом (194 сторінки). Сутність цього документу визначає стаття 1.0.2:
"Регламент Верховної Ради України має силу закону, який встановлює порядок скликання і проведення сесій Верховної Ради України, її засідань, формування органів державної влади, визначає законодавчу процедуру, порядок здійснення контрольної діяльності, процедуру окремих видів діяльності Верховної Ради, її органів і організацій, народних депутатів, посадових осіб та інші процедури, а також функції органів Верховної Ради України та її посадових осіб, які випливають з їх повноважень, встановлених Конституцією України."
Керівництво Верховної Ради і депутати повинні діяти у строгій відповідності з регламентом. У деяких країнах, наприклад, у Конгресі США запроваджена спеціальна служба парламентарія, в обов'язки якої входить контроль за дотриманням регламенту та запобігання його порушення з боку спікера Палати. В Австрії парламент обирає трьох депутатів для нагляду за дотриманням Регламенту.
Закон "Про постійні комісії Верховної Ради України" є третім за значенням документом, який унормовує діяльність Верховної Ради України (прийнято рішення про прийняття нового закону "Про комітети і комісії Верховної Ради України" і постійні комісії перейменовано у комітети, але новий закон поки що не прийнято). Цей закон по суті унормовує діяльність робочих органів Верховної Ради. Відповідно до нього всі народні депутати розподіляються по комітетах, які опікуються законодавством у певній сфері державотворення і суспільного життя. Депутати подають заяви про бажання працювати у певному комітеті за власним вибором або за рекомендацією фракцій. Мінімальна і максимальна кількість депутатів у комітетах обмежена, тому рішення про членство депутатів у певних комітетах приймає Верховна Рада.
Утворення комітетів вносить до певної міри дезорганізуючий струмінь у період організації керівного складу парламенту. Справа в тому, що перелік комітетів і їх юрисдикція не визначені ні Конституцією ні регламентом, тому кожне скликання Верховна Рада починає з того, що визначає, які комітети доцільно утворити і які функції їм надати. Без сумніву, задля ефективнішої роботи слід було б визначити регламентом перелік та юрисдикцію комітетів. Важливе значення має і те, що при збереженні комітетів у новому скликанні Верховної Ради при них залишаються працювати фахівці секретаріату, які вже набули певного досвіду роботи.
Однак, варто зазначити, що аргументи на користь встановлення переліку комітетів і їх юрисдикції у регламенті не є беззаперечними. З часом пріоритети державної політики можуть змінюватися, а отже і комітети повинні отримувати відповідну юрисдикцію. Так, палати Конгресу США кожного скликання переглядають регламент своєї роботи і можуть змінювати кількість і юрисдикцію комітетів. Мабуть перелік і юрисдикцію комітетів варто визначити, надавши право новообраній Верховній Раді вносити певні зміни.
Закон "Про статус народного депутата України" є також важливим у сфері унормування діяльності Верховної Ради. Він вимагає, щоб народний депутат не вів ніякої діяльності, окрім депутатської, і постійно підвищував свою кваліфікацію. Проте ця вимога закону дуже часто депутатами ігнорується. Особливо це має місце тоді, коли народного депутата призначають на посаду у структури виконавчої влади.
Ця проблема виникає також завжди з обранням нового парламенту. Новообрані депутати не можуть себе уявити без своїх попередніх обов'язків. Особливо це стосується успішних бізнесменів, що стали депутатами. Природно, що вони не можуть залишити заняття своїм бізнесом, їх продовжує цікавити накопичення капіталу.
Важливою нормою закону "Про статус народного депутата України" була недоторканність народних депутатів України. Практично будь-яке порушення громадського порядку народним депутатом залишалося без покарання. Проблема недоторканності народних депутатів України постійно дискутувалася у пресі, а також народними депутатами у Верховній Раді України. Це викликало постійні збурення у Верховній Раді і впливало на її імідж. 16 квітня
2000 року на Всеукраїнському референдумі було проголосовано за відміну депутатської недоторканності.
2.1.2. Деякі проблеми урегулювання діяльності Верховної Ради України
Вищенаведені акти, якими регулюється порядок роботи Верховної Ради, вимагають внесення змін у зв'язку з прийняттям Конституції України у 1996 році. Наприклад, міжпартійні стосунки у Верховній Раді не відповідають нормам, закріплених регламентом. Закон "Про постійні комісії Верховної Ради" не встановлює граничної кількості комітетів і їх можливу юрисдикцію. Закони щодо декларації про доходи і попередження корупції є декларативними і не змушують народного депутата чи державного службовця вказувати джерело задекларованих коштів чи вказувати відповідність сплати податків.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6
