Областям гарантируется финансовая автономия, но запрещается чинить препятствия свободному передвижению лиц и вещей, профессиональным и иным занятиям граждан.
Каждая область имеет устав (статут), который в соответствии с Конституцией и законами республики устанавливает нормы, относящиеся к внутренней организации области, осуществлению права инициативы и референдума по законам и административным мероприятиям области, опубликованию областных законов и регламентарных актов. Устав принимается областным советом абсолютным большинством его состава и утверждается законом республики. Пять областей, наделенных особыми формами и условиями автономии, имеют особые уставы, принятые конституционными законами. Здесь, таким образом, наблюдается определенная асимметрия территориального устройства.
Области, в свою очередь, имеют децентрализованную структуру. Провинции и общины, будучи автономными единицами в рамках установленных законами республики принципов, обеспечивают государственную и областную децентрализацию. Для дальнейшей децентрализации территория провинций может разделяться на округа с исключительно административными функциями (т.е. там нет органов самоуправления, и действуют назначенные провинциальными властями администраторы).
Децентрализованную структуру имеют и субъекты децентрализованных федераций. Так, Конституция бразильского штата Минас Жераис установила, что муниципия на своей территории осуществляет компетенцию исключительную и совместную или дополнительную согласно Конституциям республики и штата. Мы видим здесь определенный элемент федерализма внутри штата. Автономия муниципии заключается в следующих исключительных полномочиях: вырабатывать и промульгировать свой органический закон; избирать своего префекта, вице-префекта и муниципальных депутатов (Vereadores); устанавливать и взимать налоги, создавать и упразднять округа, поощрять территориальное обустройство, организовывать и предоставлять публичные услуги местного значения (все это в рамках общих норм Союза и штата).
Относительно децентрализованными унитарными государствами являются такие, в которых высшие территориальные единицы носят исключительно или главным образом административный характер, а самоуправляются лишь низовые единицы.
Например, Конституция Республики Болгарии 1991 года устанавливает: "Республика Болгария является единым государством с местным самоуправлением. В ней не допускаются автономные территориальные образования". Нетрудно видеть, что последняя норма направлена против возможных намерений компактно проживающего и растущего турецкого меньшинства. Но независимо от этого не слишком точного конституционного положения (местное самоуправление по определению предполагает территориальную автономию), Конституция характеризует общину как основную административно-территориальную единицу, в которой осуществляется местное самоуправление. Что же касается единиц высшего уровня — областей, то это — административно-территориальная единица для проведения региональной политики, осуществления государственного управления на местах и обеспечения соответствия между национальными и местными интересами, а поэтому управление в области осуществляется областным управляющим с помощью областной администрации. Областной управляющий назначается Советом министров и обеспечивает проведение государственной политики, отвечает за защиту национальных интересов (о согласовании с местными уже речи нет), законности и общественного порядка, осуществляет административный контроль.
Наконец, централизованные унитарные государства — это те, в которых нет местной автономии вообще, а функции власти на местах осуществляют только назначенные сверху администраторы. Это государства с выраженными авторитарными политическими режимами. В ряде стран Тропической Африки значительная роль в осуществлении власти на местах принадлежит родоплеменным вождям. Впрочем, сейчас редко можно встреть государства, где на местах отсутствуют выборные органы. Однако в странах с однопартийной системой формальное наличие местных выборных органов власти есть не более чем ширма для всевластия на местах единоличных партийных руководителей, которые, в свою очередь, находятся под жестким контролем центральной партийной власти.
В заключение следует отметить, что в демократических государствах часто конституционно предусмотрены определенные гарантии территориальной целостности политико-административных единиц, особенно первичных — городских и сельских общин, равно как и иные гарантии административной автономии. Разумеется, эти гарантии имеют меньший объем, чем гарантии носителей государственной автономии.
5. Федеративное устройство (федерализм)
Некоторые признаки этой формы территориального устройства также уже отмечены выше (государствоподобный или даже государственный характер территориальных единиц высшего уровня — субъектов федерации, гарантированность их существования и границ, конституционное распределение компетенции между ними и центром). Федерации образуются либо в результате договора между независимыми государствами, осознавшими необходимость государственного объединения для совместной реализации своих общих интересов и превращающимися в субъекты федерации, либо вследствие присоединения к государству территорий с сохранением их определенной государственной обособленности, либо в результате возрастания степени автономии территориальных единиц высшего уровня и приобретения ими государствоподобных черт. В зависимости от этого различаются договорные и конституционные федерации. Например, США возникли как результат договора между 13 штатами, свергшими в совместной борьбе британское колониальное владычество. В дальнейшем они присоединяли тем или иным образом новые территории и формировали их как штаты (так возникли, например, Луизиана, Техас), а также преобразовывали в штаты отдельные колонии (например, Гавайские острова). Некоторые земли Германии представляют собой бывшие монархии (например, Саксония, Бавария), тем или иным способом захваченных Пруссией, которая в прошлом веке "Железом и кровью", как выразился руководивший этим процессом глава ее правительства Отто фон Бисмарк, объединила Германию; землями стали бывшие ганзейские города (Бремен, Гамбург), а ряд нынешних земель был сформирован после второй мировой войны на базе бывших прусских провинций (Бранденбург, Нижняя Саксония).
Федеративные государства иногда называются союзными, что отражается даже в их официальных наименованиях, например Союзная Республика Югославия. Федеративная Республика Германия — Bundesrepublik Deutschland — в буквальном переводе значит Союзная Республика Германия, а названия ее федеральных органов тоже буквально следовало бы переводить как союзные — Союзный президент (Bundespraesident), Союзный канцлер (Bundeskanzler) и т.д.
Федерализм — по определению более демократическая форма организации государства, чем унитаризм, и естественно, что в подавляющем большинстве случаев федерации имеют республиканскую форму правления. Однако есть и исключения. Так, Объединенные Арабские Эмираты, как видно из их названия, представляют собой федерацию монархий, и один из монархов-эмиров избирается своеобразным президентом этого государства. Частично сходная ситуация в Малайзии, где часть субъектов федерации форму правления имеют республиканскую, однако Верховным правителем избирается один из монархов- султанов, возглавляющих другие субъекты федерации. Монархиями являются такие субъекты федерации, как Бельгия, Канада, Австралия, но субъекты этих федераций организованы по республиканскому принципу.
Демократичность федерального территориального устройства заключается в том, что оно предполагает децентрализацию власти, ее полицентризм, гарантирующий от диктатуры. Правда это верно при том непременном условии, что федерация является действительной, а не мнимой, какой была, например, советская федерация, и что субъекты федерации организованы демократически. В противном случае возникает децентрализованная бюрократическая диктатура, которая на положении человека сказывается еще отрицательнее, чем централизованная.
Существует ряд теоретических обоснований федерализма как предпочтительной системы организации управления. Так, концепция дуалистического федерализма, развившаяся на раннем его этапе и нашедшая известное отражение в Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года, заключалась в идее равновесия между федерацией и ее субъектами, которые имеют каждый свою компетенцию и не вмешиваются в дела друг друга. Это, разумеется, было идеалистическое представление, от которого реальная власть изначально отличалась довольно сильно. Позднее была разработана концепция кооперативного федерализма, которая основана на идее взаимного дополнения центра и субъектов федерации, их взаимовыгодного сотрудничества. На этой идее базируется ряд современных федеративных государств, в частности, Германия.
В то же время федерация — это целостное суверенное государство с общей конституцией, системой федеральных государственных органов и учреждений, общей территорией, общим гражданством. Конституции многих федеративных государств уделяют гарантиям целостности повышенное внимание.
Так, практически ни одна из действующих ныне федеральных конституций не признает за субъектами федераций права сецессии, то есть права на выход из федерации. В прошлом веке в Швейцарии, которая в то время (в 1847 г.) еще была по своему устройству даже конфедерацией, вооруженной рукой были подавлены попытки сецессии так называемого Зондербунда (Особого союза), объединившего ряд кантонов. Такой же оказалась судьба конфедерации южных штатов в США в ходе Гражданской войны 1861-65 годов. Сравнительно недавно, в конце 60-х годов также вооруженной силой подавлена попытка сецессии так называемой Биафры в Нигерии. Подавляются подобные попытки в некоторых штатах Индии. Известны, однако, и успешные сецессии, осуществленные как мирным, так и вооруженным путем. Вполне мирно, к удовольствию обеих сторон, отделился в 1965 году Сингапур от Малайзии. В результате восстания, поддержанного Индией, в 1971 году от Пакистана отделился Восточный Пакистан, образовавший государство Бангладеш. Вооруженный конфликтами сопровождался и еще сопровождается распад бывшей Социалистической Федеративной Республики Югославии. Мирно распалась бывшая Чехословацкая Социалистическая Республика.
Примечательны гарантии целостности, предусмотренные Конституцией США. Согласно разд. 10 ст.I, ни один штат не может, в частности, вступать в договоры, союзы или конфедерации, чеканить монету и выпускать кредитные билеты, принимать билли об опале (т.е. акты, допускающие объявление лиц вне закона и легализующие тем самым внесудебную расправу над ними) и законы, имеющие обратную силу или нарушающие обязательства по договорам, жаловать дворянские титулы, без согласия Конгресса облагать налогами и сборами экспорт и импорт, содержать в мирное время войска и военные корабли, вступать в соглашения или договоры с другим штатом или с иностранной державой, вступать в войну, если не подвергся нападению либо непосредственной его угрозе. В каждом штате должны пользоваться полным доверием официальные документы, включая судебные, любого другого штата, а граждане каждого штата имеют право на все привилегии и иммунитеты граждан в других штатах. Лицо, совершившее тяжкое преступление в одном штате и скрывающееся в другом, подлежит выдаче. Каждому штату США гарантируют республиканскую форму правления и охрану от нападения извне, а по просьбе законодательного собрания или исполнительной власти, если законодательное собрание не может собраться, — защиту от внутреннего насилия. Согласно части второй ст.VI, "настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, которые должны быть изданы в соответствии с ней, все договоры, которые заключены или должны быть включены в пределах компетенции Соединенных Штатов, должны быть верховным правом страны, и судьи в каждом Штате должны быть ими связаны, что бы противное ни содержалось в Конституции или законах любого Штата". Установлено, что все лица, рожденные или натурализованные в США и подчиненные их юрисдикции, являются гражданами США и штата, в котором проживают, штат не вправе ограничивать привилегии или иммунитеты граждан США и лишать их жизни, свободы или собственности без должной юридической процедуры, равно как и отказывать лицу в равной защите закона. Как видим, даже столь небольшой документ, каким является Конституция США, проблеме обеспечения целостности федерации уделил значительное место.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13
