23. Разработка и осуществление программы по информации и пропаганде реформы государственной службы.

Резюмируем изложенную программу следующим образом. Мы хотим впервые в истории России создать ГРАЖДАНСКУЮ государственную службу, в которой лица, занимающие политические должности, могли бы эффективно проводить государственную политику через высококвалифицированный аппарат "карьерных" служащих. Последние проходят тщательную многоступенчатую профессиональную подготовку и отбор, оцениваются и продвигаются по служебной "лестнице" в соответствии с их деловыми качествами, и их деловые отношения оформлены в особого рода контрактах. Эти контракты призвань максимально повысить продуктивность работы служащих, обеспечить достойный и привлекательный материальный статус госслужбы, основанный в первую очередь на прямых денежных выплатах, гарантировать соблюдение ими дополнительных обязательств по отношению к государству в обмен на определенные установленные Законом привилегии, ориентировать чиновников на приоритетность публичной службы, т.е. на содействие реализации законных интересов и прав граждан и их объединений, а также на ее принципиальную "прозрачность", т.е. открытость и доступность информации. Словом, аппарат, не теряя профессионализма, должен из хозяина превратиться в слугу общества. Реформа госслужбы, проведенная в обозначенном направлении, несомненно будет иметь и немалый антикоррупционный эффект.[27]

В процессе реформ происходит серьезное переосмысление концептуальных основ административной организации, и в частности государственной службы. Так, получили популярность идеи «постбюрократической организации», то есть отказа от традиционной иерархической структуры управления в пользу горизонтальных отношений партнерства, кооперации, перехода от «логики учреждения» к «логике обслуживания», к развитию «нового государственного менеджмента».

Новый государственный менеджмент, возникший примерно в середине 80‑х годов нацелен на повышение эффективности государственного сектора, на его соответствие новым требованиям. Отличительную особенность этого направления составляют новые акценты, новые технологии, заимствованные из менеджмента коммерческих организаций, ориентированные на результат[28].

Глава II. Особенности организации государственной службы на уровне субъекта Российской Федерации

2.1. Особенности правового регулирования государственной службы в Челябинской области

В отличие от федерального уровня правотворчество субъектов РФ в госу­дарственно-служебной сфере более динамично. Законодательные и ис­полнительные органы власти в ряде республик, краёв, областей уделяют гораздо больше внимания правовому регулированию госслужбы. Этому есть, по меньшей мере, два объяснения.

Во-первых, обретение субъектами РФ нового конституционного статуса привело к появлению у них атрибутов государственности, один из которых - государственная служба. Это вынудило регионы предпринять весьма энер­гичные усилия для упрочения и закрепления приобретённого статуса, напол­нения его реальным содержанием. В итоге в 1993—1998 годах законодатель­ные акты в области госслужбы приняли 87 субъектов РФ.

Во-вторых, региональные элиты стремятся дополнить неинституциональные методы воздействия на региональную бюрократию формально закреплёнными. Это отнюдь не значит, что региональное руководство не может повернуть правовые нормы государственно-служебных отношений в нужную для себя сторону. Например, закреплённый законодательно ин­ститут аттестации используют как инструмент “чистки” органов власти от неугодных. Избирательное правоприменение позволяет региональным элитам решать кадровые вопросы в собственных интересах. Правда, в этом случае региональное законодательство, не выполняя своей основ­ной функции -рационализировать государственно-служебные отноше­ния, всего лишь дополняет по-прежнему доминирующие в регионах клиентелистские связи внутри государственного аппарата.

Но как бы то ни было, можно констатировать, что региональные зако­нодательства развиваются опережающими темпами по сравнению с фе­деральным. Правовая ситуация вовсе не выигрывает от такого положения дел: возникают противоречия с нормами федеральных законов, проис­ходит неоправданная дифференциация правового регулирования.

Противоречивость федерального и регионального государственно-служебного законодательств имеет и свою нормативную предпосылку: рамочный закон “Об основах государственной службы Российской Фе­дерации” оставляет госслужбу субъектов РФ в их ведении, тогда как ст. 72, п. “к” Конституции РФ относит административное и трудовое законода­тельство к совместному ведению Федерации и её субъектов. Из этого про­тиворечия проистекают два подхода к правовому регулированию государ­ственной службы субъектов РФ.

Сторонники первого ссылаются на конституцию: поскольку регули­рование госслужбы субъектов РФ не отнесено ни к исключительному ве­дению РФ (что сделано по отношению к федеральной госслужбе), ни к их совместному ведению (ст. 72), то, следовательно, оно должно быть отне­сено к исключительному ведению субъектов РФ (такой вывод подкреп­лён ст. 2 федерального закона). Подобный подход воплощён в ряде зако­нов о государственной службе субъектов РФ - Башкирии, Татарстана, Якутии, Иркутской области. Законодательные акты Башкирии, Татарста­на и Якутии представляют собой, по сути, законы о государственной служ­бе суверенных государств (в них нет даже ссылок на Конституцию РФ и федеральные законы).

Однако, как известно, законодательство о государственной службе — это часть административного, а в некоторых вопросах и трудового права. Между тем административное и трудовое законодательство (ст. 72, п. “к” Конституции РФ) относятся к совместному ведению РФ и её субъек­тов, включая не только федеральные законы и подзаконные акты, но и принимаемые в соответствии с ними нормативные акты субъектов Феде­рации (ст. 76, ч. 2). Возникает, правда, вопрос относительно ст. 2 Феде­рального закона “Об основах государственной службы Российской Феде­рации”, из которой следует, что к ведению субъектов РФ относится сама государственная служба в них. Очевидную коллизию попытались объяс­нить известные исследователи Василий Манохин и Александр Ноздрачёв. Они считают, что речь идёт скорее об организации государственной служ­бы, чем о её законодательном регулировании. Понятно, что организация госслужбы и законодательство о ней — разные вещи. Это, по их мнению, наглядно демонстрирует тот факт, что в Конституции РФ организация органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 77) относится к их ведению, а регулирование общих принципов организации государ­ственной власти в субъектах РФ (ст. 72, п. “н”) — к совместному ведению. Таким образом, из Конституции РФ (ст. 72, п. “к” и ст. 76, ч. 2) следует: го­сударственная служба в субъекте РФ регулируется как федеральными за­конами, так и законами субъекта Федерации, действующими в части, не противоречащей федеральным законам.

На этом основан второй подход. Он закреплён в законах большинст­ва субъектов РФ. Так, в ст. 4 Закона “О государственной службе Челябинской об­ласти”[29]  прямо записано: “ Правовое регулирование государственной службы Челябинской области осуществляется Конституцией Российской Федерации, законом Российской Федерации "Об основах государственной службы в Российской Федерации", иными законами Российской Федерации, Уставом Челябинской области, настоящим законом, а также принятыми на их основе областными законами и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти Челябинской области.

 В вопросах разграничения сфер правового регулирования федераль­ное законодательство, отмечает Манохин, выглядит достаточно полным и содержит исчерпывающий перечень предметов регулирования, отно­сящегося к исключительному ведению субъектов Федерации. По его мне­нию, последним предоставлены обширные полномочия по регулирова­нию той части государственной службы, которая находится в их ведении. По подсчётам Манохина, более 20 из 30 статей рамочного закона содер­жат нормы, которые управомочивают регионы по-своему — с учётом мест­ных, национальных и иных особенностей — определять условия госслуж­бы в своих пределах. Речь идёт о комплектовании кадрового корпуса го­сударственных органов, финансировании госслужбы, квалификационных требованиях к должностям, порядке ведения личных дел госслужащих, определении реестра государственных должностей субъекта РФ, поощ­рении госслужащих, гарантиях для них, их материальном и социально-бытовом обеспечении, управлении государственной службой и т. п. Таким образом, федеральный закон послужил и поныне служит основой и ори­ентиром для регионального правотворчества.

Представляют интерес закреплённые в законодательстве субъектов РФ подходы к определению базовой категории “государственная должность”. По мнению ряда исследователей, в некоторых региональных законода­тельствах это сделано более удачно, чем в федеральном законе. Нельзя не упомянуть и о классификации государственных должностей. В право­вых актах большинства субъектов РФ эти должности разделены на три категории: “А” - политические; “Б” - должности госслужбы, но, по сути, патронажные, призванные обеспечивать исполнение полномочий поли­тических руководителей; “В” - классические административные. Кое-где должности категории “А” именуют политическими либо конституцион­ными государственными должностями (Марийская Республика, Татарстан, Якутия), но важнее другое: вместо тройственной классификации на “А”, “Б”, “В” в этих регионах принято разделение на политические и админи­стративные должности, что более соответствует мировой практике.

Разнобой в определении структуры государственных должностей и квалификационных разрядов существенно препятствует реализации ба­зового принципа государственной службы любого федеративного госу­дарства: основные требования, предъявляемые к ней, должны быть оди­наковы на уровне как федерации, так и её субъектов. Единообразная ти­пология государственных должностей и квалификационных разрядов призвана сформировать унифицированную должностную структуру гос­службы РФ и в конечном счёте создать реальные организационно-струк­турные предпосылки государственной целостности России. Пока сохра­няется разношёрстность в построении основных институтов государст­венной службы, говорить о целостности не приходится.

Различие двух подходов к организации и правовому регулированию го­сударственной службы в субъектах РФ, о чём шла речь выше, обнаруживает себя и в такой процедуре, предусмотренной в ряде регионов, как присяга гос­служащих. Например, в тексте присяги Республики Татарстан вообще отсут­ствует упоминание российской конституции и российского государства: это, по существу, присяга на верность суверенному государству

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15