Сферой применения политической ответственности является политическая деятельность. С юридической точки зрения, политическая ответственность - институт скорее обычного права, регулирующий отношения приобретения, удержания и передачи власти. В праве политически господствующий класс, или, если угодно, политическая элита, стремится закрепить свое исключительное положение. Но так как политика - область целесообразного, возникает острейшая проблема ответственности правящих кругов за общественно приемлемое осуществление политики. Одним из важнейших средств согласования воли народа и планов административного аппарата является постоянно функционирующая политическая ответственность. Ввиду того, что в России до сих пор не сложились политические традиции, становление института политической ответственности сопряжено с большими трудностями.
В юридической науке власть исследуется преимущественно как объективная категория. Но власть проявляется также как субъективная категория. “Властные полномочия реализуются людьми, причем в каждом случае конкретным руководителем. Процесс реализации властных полномочий можно охарактеризовать как волевой, умственный и эмоциональный, то есть осуществляемый как правомерно, так и с различными отклонениями, ошибками и злоупотреблениями”[50]. Процессы управления имеют механический характер, а потому личная власть должностных лиц является недостаточно ответственной. Устранить произвол должностных лиц может представительное правление с четким разделением властей. Оно превращает управление людьми из механического в персональное.
Преимущество представительного правления заключается в признании должностными лицами прав и достоинства личности. Представительная система управления дает гражданам возможность утвердиться в своих правах. Разделение власти на представительную, исполнительную и судебную уничтожает материальный источник деспотичного правления[51], заключающийся в столь значительном неограниченном влиянии, что порочная воля единоличного руководителя распространяется на систему управления в целом.
Важнейшей конституционно-правовой гарантией обеспечения разделения властей и предупреждения злоупотреблений со стороны исполнительной власти остается механизм ответственного правления. Институт ответственности - один из главных элементов всей системы сдержек и противовесов.[52] Поскольку в борьбе за власть участвуют конкретные индивиды, что нами уже было отмечено, то объективное отражение получают здесь прежде всего частные политические интересы. Вообще, группа, коллективный интерес в политике - величина непостоянная. Отсюда, проблема разделения властей в курсе рассмотрения объявленой темы интересует нас в связи с реализацией посредством механизмов сдержек и противовесов именно персональной политической ответственности.
Особой формой политической ответственности является ответственность, установленная нормами государственного права, или конституционная ответственность лиц, занимающих высшие государственные должности. При этом следует отметить, что круг лиц, в силу служебного положения принимающих от имени государства важнейшие решения по тем или иным вопросам, не так уж велик. По сути дела речь может идти о конституционной ответственности высших должностных лиц исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Подчеркнем - персональной конституционной ответственности, потому что “действительную ответственность в делах большой политики может нести только один-единственный руководящий министр, а отнюдь не анонимная коллегия”[53], как справедливо отмечал в этой связи канцлер Отто фон Бисмарк.
Анализируя указанную категорию с точки зрения взаимосвязи с политики и права, мы пришли к пониманию того, что оснований политической ответственности, как таковых, не существует. Политическая ответственность, по большому счету, есть принуждение внеправовое, обусловленное несовпадением взглядов субъектов политической борьбы по поводу осуществления государственной политики и расстановкой политических сил на настоящий момент времени. Отсюда конституционная ответственность может наступать как при наличии в деянии ответственного лица состава правонарушения, так и при его отсутствии. Более того, конституционная ответственность - это тот особенный случай применения мер ответственности, когда требование обязательного наличия вины при совершении правонарушения сузило бы диапазон ее применения и исказило социальное назначение данного вида ответственности. Это противоречие порождает, на наш взгляд, двоякое толкование конституционной ответственности.
С одной стороны, конституционная ответственность - это ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти.[54] Общими чертами, позволяющими соотнести конституционную ответственность с юридической ответственностью, являются отрицательная оценка государством деятельности должностного лица, а также мера принуждения, реализация санкции правовой нормы. Но у конституционной ответственности есть и специфические черты, отличающие ее от других видов ответственности и характеризующие ее как достаточно самостоятельный вид.
Используемый нами термин “конституционная ответственность” совершенно не означает, что речь идет о всякой ответственности за нарушение Конституции или вообще любых норм конституционного права, либо о всякой ответственности, упомянутой в Конституции. Известно, что нормы конституций и других источников конституционного права регулируют весьма обширные по масштабам общественные отношения и многие из них обеспечены санкциями норм других отраслей права. Нарушение конституционных положений может влечь и уголовную, и административную, и дисциплинарную и гражданско-правовую ответственность в зависимости от характера правонарушения, статуса его субъекта и процедуры применения. Иначе говоря, конституционная ответственность может наступать за нарушение конституции, но не всякая ответственность за ее нарушение является конституционной ответственностью.[55]
С другой стороны, конституционную ответственность можно рассматривать как организационную и процедурную сторону политической ответственности, совокупность процессуальных, а не материальных норм. В этом смысле конституционная ответственность становится весьма подвижной категорией, регулирующей отношения прекращения полномочий политически ответственного должностного лица и передачи власти, в том числе без юридических на то оснований (иначе - совершения правонарушения). Механизм политической ответственности в государственном управлении таким образом должен представлять собой взаимодействие субъекта политической ответственности и политических учреждений, обладающих правом подвергать его деятельность политической оценке. Теоретически, специальные функции контроля за деятельностью исполнительной власти, выступая таким образом в качестве своего рода судебного или квазисудебного органа, может осуществлять парламент. При наличии конкретных оснований, предусмотренных в конституции или специальном законе, именно орган общенародного представительства принимает решение о привлечении к ответственности главы государства, членов правительства и иных высших должностных лиц.
Мерой политической и конституционной ответственности является отстранение должностного лица от занимаемой должности. Здесь важно понимать, что назначение конституционной ответственности все-таки не сводится к наказанию. Главное - стимулировать позитивную деятельность ее потенциального субъекта, и лишь в противном случае - сменить одно руководящее лицо другим. При этом добровольную отставку должностного лица политической ответственностью считать нельзя (так как если она не является способом ухода от ответственности, то может выступать моральным самонаказанием или актом защиты чести и достоинства). Привлечение к политической ответственности не исключает применение к отстраняемому от должности лицу при наличии в действиях, повлекших политическую ответственность, состава правонарушения, мер юридической ответственности.
Подчеркнем, что субъектом конституционной политической ответственности ни при каких условиях не могут быть должностные лица, отнесенные законом “Об основах государственной службы” к категории “В”. Нельзя считать, что политическую ответственность несут и должностные лица категории “Б”, хотя отстранение от должности непосредственных руководителей этих должностных лиц влечет их увольнение. Своеобразный иммунитет лиц, замещающих государственные должности категорий “Б” и “В”, определяется принадлежностью к государственной службе. Подразделение государственных должностей на категории “А”, “Б” и “В”, таким образом, служит целям обеспечения стабильности государства и преемственности государственной власти. Это положение, при прочих равных условиях, должно способствовать сохранению государства с уходом очередного руководителя.
На реализацию механизма ответственности, применительно к отдельной категории должностных лиц, отложило отпечаток федеративное устройство российского государства. Здесь имеется в виду ответственность высших должностных лиц органов исполнительной власти субъектов федерации: президентов республик, мэров гг. Москва и Санкт-Петербург, глав администраций (правительств), губернаторов краев, областей, автономных округов, автономной области.
Проблема подобного рода возникла с приобретением субъектами Российской Федерации равного статуса, закрепленного ч.1 ст.5 Конституции, и установлением обязательной выборности высших государственных должностей субъектов Российской Федерации. Впервые такое условие функционирования исполнительных органов государственной власти субъектов федерации, как выборность глав администраций, было закреплено в ч.2 ст.36 закона Российской Федерации “О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации” от 5 марта 1992 г. Ввиду того, что решение вопроса о назначении выборов глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономных округов, автономной области зависело от Президента Российской Федерации, процесс, естественно, по политическим соображениям, несколько затянулся. В соответствии со ст.3 федерального закона “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов федерации должны быть завершены не позднее декабря 1996 г. Легитимация высшего должностного лица субъекта федерации путем непосредственного избрания населением, безусловно, создаст ощутимые препятствия для назначения ответственности за допущенные им нарушения Конституции Российской Федерации и неисполнение федеральных законов. С углубляющимся экономическим кризисом и повсеместно растущими антимосковскими настроениями, это обстоятельство станет дополнительным фактором децентрализации России. Уже сегодня нам приходится констатировать независимость национальных республик в составе Российской Федерации и бесконтрольность (читай - безответственность) их политических лидеров.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9
