Назначение на «политические» должности в государственном аппарате производит Президент по совету и с согласия Сената.
Следует отметить, что законодательство в какой-то мере ограничивает свободу Президента в отношении назначения должностных лиц.
Конституция не определяет порядок смещения должностных лиц, но судебное толкование признало это право за Президентом как главой исполнительной власти.
Президент ревниво охраняет свои полномочия в сфере государственного управления, нередко отказывая законодателям в праве доступа к тем документам, которые имеются в его распоряжении. В этих случаях он опирается на так называемую привилегию исполнительной власти, признаваемую в определенных пределах и Верховным Судом США.
Вопросы войны и мира
По Конституции решение вопроса войны и мира возложено на Конгресс. Еще в 1793 г. Дж. Мэдисон писал: «Полномочие объявлять войну, включая полномочие определять повод и основание к войне, полностью и исключительно входят в компетенцию законодательного органа». Без санкции Конгресса Президент мог распорядиться о начале военных действий только для отражения внезапного нападения на страну и дл подавления восстаний и мятежей. Но к формальному объявлению войны Конгресс прибегал только в пяти случаях: во время войны с Англией 1812-1814 гг., «мексиканской» 1846-1848 гг., испано-американской 1898 г., Первой и Второй мировой войн. В остальных случаях – а их, по оценкам американских специалистов, было более 200 – решение о применении военной силы применялось Президентом единолично и нередко безотносительно к воле законодателей.
Конституция наделила Конгресс широкими контрольными полномочиями, использовав которые он мог бы ограничить власть Президента. Но до войны во Вьетнаме ни один из этих механизмов не применялся. И только после нее Конгресс предпринял ряд мер, призванных ограничить власть Президента.
Центральное место в комплексе мер, принятых Конгрессом, занимает Резолюция о военных полномочиях 1973 г. В соответствии с ней Президент может отдать приказ о начале военных действий либо подвергнуть вооруженные силы угрозе неизбежного вовлечения в военные действия только при объявлении войны, специальном уполномочии по закону, а также в случае чрезвычайного национального положения, которое возникло в связи с нападением на Соединенные Штаты, на их территорию или владения либо на их вооруженные силы. Причем, прежде чем применить военную силу, Президент «в каждом возможном случае» должен консультироваться с Конгрессом. Если военные действия начались, Президент обязан в течение 48 часов предоставить Конгрессу доклад в письменном виде. Без санкции Конгресса военные действия могут продолжаться не более 60 дней. Однако, если Конгресс примет совпадающую или совместную резолюцию, в которой содержится требование прекратить военные действия, Президент обязан подчиниться до истечения указанного срока.
Международные договоры
Договоры заключаются под непосредственным контролем Президента и передаются на одобрение Сената. Сам процесс ратификации договоров состоит из двух самостоятельных стадий: на первой Сенат утверждает договоры (дает совет и согласие) большинством в две трети присутствующих сенаторов, на второй Президент определяет по своему усмотрению, следует ли ему воспользоваться полученным согласием и ратифицировать договор. Позиции Сената в этих вопросах достаточно сильны. Недаром В. Вильсон как-то сказал: «Президент, представляющий Сенату на утверждение договор, выступает в роли слуги, который обращается к своему хозяину за советом»[2]. С именем В. Вильсона связано и самое крупное поражение, которое когда-либо терпел Президент: сенаторы отклонили Версальский договор 1919 г., предусматривавший участие США в Лиге наций.
Сенат может не только отклонить договор, но и внести в его текст поправки или оговорки либо просто его не рассматривать.
На второй стадии ратификации судьба договора находится в руках Президента. Он может отказаться от его промульгации, и тогда акт не вступает в силу.
Международные обязательства США закрепляются не только в форме договоров, но и в форме исполнительных соглашений, т.е. тех соглашений, которые заключаются исполнительной властью, но не передаются на одобрение Сената.
Различаются несколько видов исполнительных соглашений. Первую группу составляют те, что заключены на основе законов и договоров либо конституционных полномочий самого Президента. Договорные акты этого вида в утверждении не нуждаются. Во вторую группу входят исполнительные соглашения, которые должны получить санкцию Конгресса в силу характера содержащихся в них обязательств либо требований законодательства.
Наибольшим удельным весом обладают акты первой группы. Так, на основе договора о создании НАТО было заключено около 10 тыс. различного рода актов. Особое значение имеют соглашения, которые Президент заключает на основе своих конституционных полномочий как руководитель внешней политики и главнокомандующий. Такого рода международные обязательства принимаются по инициативе самого Президента и не нуждаются в санкции Конгресса. К ним относятся соглашения об установлении дипломатических отношений; о перемирии (например, подписанное в Париже в январе 1973 г. Соглашение о прекращении войны и восстановлении мира во Вьетнаме); соглашения по вопросам совместного военного производства, размещения военных баз и т.д. Нередко Президенты заключали исполнительные соглашения, даже не уведомляя Конгресс о принятых мерах. Конгресс мирился с этим до 1972 г., когда был принят Закон Кейса. В соответствии с ним «любые международные соглашения, не заключенные в форме договора», должны передаваться Конгрессу не позднее 60 дней после вступления в силу. А в том случае, если передача такого соглашения может нанести «ущерб национальной безопасности Соединенных Штатов», оно должно быть представлено только комитетам по иностранным делам Сената и Палаты представителей.
Среди исполнительных соглашений второй группы существенное место занимают такие, выполнение которых зависит от выделения ассигнований или принятия Конгрессом соответствующего закона, например об участии США в международных организациях. Иной характер носят документы, которые Президент должен передать на одобрение Конгресса, следуя установленным законодательством требованиям. Например, на основании Закона о создании Агентства по контролю за вооружениями и разоружению 1961 г. все договорные обязательства, предусматривающие разоружение или сокращение Вооруженных сил США, должны передаваться Конгрессу для одобрения в форме договора или исполнительного соглашения (с санкции обеих палат).
Система «контролирующих рычагов» Конгресса
Подводя итоги, отметим, что между Конгрессом и Президентом нет равного партнерства. В системе разделения властей явный перевес оказался на стороне исполнительной власти, оттесняющей законодателей на второй план. Эта тенденция, судя по всему, необратима. Положение Президента как главы исполнительной власти и государства предопределяет его доминирование в сфере законотворчества, бюджета и финансов, государственного управления и внешней политики. Переломить соотношение сил между законодательной и исполнительной властью Конгресс не может.
Система «сдержек и противовесов» дает сбои, обрекая Конгресс в основном на роль контролирующей ветви власти. Впрочем, и принижать его значение тоже не стоит, поскольку формы законодательного контроля не только разнообразны, но и весьма результативны.
Традиционно наиболее эффективным средством воздействия остается «власть кошелька». Нередко только угроза сокращения ассигнований вынуждает Президента или отдельные звенья исполнительной власти более внимательно прислушиваться к требованиям Конгресса и учитывать возможную реакцию законодателей на те или иные их действия.
Столь же испытанным средством является право постоянных и расследовательских комитетов Конгресса осуществлять расследования деятельности правительственных органов. Достаточно напомнить, что в результате расследования юридического комитета Палаты представителей в 1974 г. Р. Никсон был вынужден уйти в отставку с поста Президента. Не меньшую известность приобрели расследования деятельности ФБР, ЦРУ, аферы «Иран-контрас».
До недавнего времени одним из эффективных средств в арсенале Конгресса, было законодательное вето. Посредством его Конгресс мог аккумулировать либо приостановить действие актов исполнительной власти, принимая как совпадающие резолюции, так и простые резолюции, не подлежащие вето Президента.
Однако в 1983 г. Верховный Суд США решением по делу Чадха признал его применение неконституционным, тем самым отвергнув соответствующие положения около 200 законодательных актов. Между тем в последние годы практика применения законодательного вето вновь возрождается при молчаливом согласии судов и нежелании Президента вступать в конфликты с Конгрессом, особенно в тех случаях, когда речь идет об ассигнованиях.
Наконец, в распоряжении Конгресса находится и такое оружие, как импичмент.
Импичмент – особая процедура, заимствованная авторами Конституции из парламентской практики Англии. Суть его сводится к следующему. Субъектами ответственности является Президент, Вице-президент, судьи и должностные лица исполнительной власти. Основания привлечения к импичменту – «измена, взяточничество или иное тяжкое преступление» (разд. 4 ст. II). Инициатива возбуждения импичмента принадлежит Палате представителей, осуществление суда – Сенату. Однако импичмент только по названию и определенному сходству с судопроизводством может считаться судом. По сути – это «политический процесс», цель которого отстранить от должности лиц, виновных в совершении преступлений, что не освобождает их от ответственности в общем судебном порядке. В истории США Сенат лишь в 15 случаях выступал в роли суда импичмента. И только в семи из них были вынесены обвинительные вердикты. И все же преуменьшать значение этого Института не стоит. В 1974 г. угроза импичмента заставила Р. Никсона уйти в отставку. К тому же в последние годы отчетливо проявилась тенденция к более частому его применению.
Таковы механизмы и средства контроля законодателей за деятельностью исполнительной власти, разумеется, неспособные возродить прежнюю роль Конгресса.
Заключение
Роль Конгресса в сфере управления незначительна. В 1986 г. Верховный Суд США определил это вполне однозначно: «Конституция … не предусматривает активной роли Конгресса в контроле за деятельностью должностных лиц, занятых исполнением принимаемых им законов».
Можно сказать, что спор о праве Президента начинать военные действия без санкции Конгресса, является актуальным и в наши дни.
Анализируя механизм взаимодействия властей во внешнеполитической деятельности, необходимо подчеркнуть преобладающее влияние Президента, концентрирующего в своих руках все нити внешней политики. Усилия Конгресса по изменению положения дел искомого результата не дали. Даже в период после вьетнамской войны и Уотергейтского кризиса положение Президента в этой сфере, в общем, поколеблено не было, и, как показали события последних лет, прежние позиции Конгресса во многом утрачены.
Итак, изменения в политической системе США подтвердили такие общие закономерности развития современного государства, как усиление исполнительной и падение роли представительной власти.
Список литературы
1. Лафитский В.И. Основы конституционного строя США. – М.: Норма, 1998. – 267 с.
2. Американские президенты: 41 ист. портр. от Д. Вашингтона до Б. Клинтона/ Под ред. Ю. Хайдекинга. – Ростов н/Д: Феникс; М.: Зевс, 1997. – 636 с.
3. Ныпорко Ю. И. Конституционные взаимоотношения президента и Конгресса США в области внешней политики. – Киев: Наук. думка, 1979. – 162 с.
4. Соединенные Штаты Америки. Конституция. Конституция Соединенных Штатов Америки. – Vienna, Б. г. – 25 с.
5. Егоров С. А. Конституционализм в США: политико-правовые аспекты/ Рос. АН, Ин-т государства и права. – М.: Наука, 1993. – 195, [1] с.
6. Контуры государственной власти США/ Гос. департамент США, отд. междунар. информ. прогр.; [Ред. Хаг К.Е., Нортон К.]. – Б. м.: Б. и., 2000. – 139 с.
[1] The Living US Constitution Story Leading Supreme Court Derisions Presented with Historical Notes by S. K. Padovef. – NY, 1983. – P. 139.
[2] Henkin, L. Op. cit. P. 165
Страницы: 1, 2
