Сложные формулы распределения финансирования развития водных ресурсов между федеральным правительством и штатами были разработаны для различных про-ектных целей и видов водопользования, таких как контроль паводков, судоходство, рекреация, водоснабжение для ирригации и технического обслуживания и эксплуата-ции, гидроэнергетика и т. д. Действительно, споры вокруг этих формул составляют од-ну из основных тем переговоров о водном сотрудничестве. В течение 1980-х гг. наблю-далась тенденция по снижению роли федерального правительства и увеличения роли штатов и частного сектора в развитии водных ресурсов. Развитие водного хозяйства было сокращено, акцент был перенесен на управление существующими сооружениями и проектами. Регулирующая роль федерального правительства, особенно в области управления окружающей средой, во многом стала центральным элементом региональ-ного совместного планирования. Однако многие наблюдатели сейчас снова указывают на необходимость согласованного развития водного хозяйства. В течение ХХ столетия были осуществлены попытки использования семи типов мер, включая договора между штатами; договора между штатами и федеральным центром; межведомственные коми-теты; специальные координационные комитеты; бассейновые комиссии; специальные районы внутри штатов; комплексные полномочия TVA. В начале ХХ столетия преоб-ладали два подхода -договора между штатами (параллельно соглашениям между шта-тами) и состязательные судебные процессы. Недостатком данных соглашений было до-пущение о том, что вододеление может и должно быть постоянным. Однако по мере перемещения населения, роста требований коренных американцев, появления новых видов водопользования (особенно внутрирусловых), вододеление по договорам оказа-лось слишком негибким для управления. Оно не позволяет выгодно использовать коле-бания гидрологической системы. Общей проблемой данных договоров было воздейст-вие деятельности в верховьях (и будущих планов такого развития) на пропорциональ-ное распределение воды для низовьев.
В 1980-х гг. в США произошел переход к рыночной теории. Национальное эко-номическое развитие снова было определено главной целью, причем окружающая сре-да рассматривается как ограничивающий фактор, обычно управляемый регулирующей политикой. Появились новые партнерства между частным и общественным секторами на основе разделения расходов. Были сделаны попытки использовать более реалисти-ческую оценку -ближе к маргинальной стоимости -через различные водные рыночные механизмы. В то же время возросла важность восстановления окружающей среды и управления водно-болотными угодьями.
С началом 1990-х гг. необходимость новых видов сотрудничества межу штатами - и во влажных, и в аридных регионах -возрастает. Использование исключительно су-дебных процессов оказалось слишком дорогим и негибким методом, ведущим к боль-шой трате времени, который заключен в рамки прецедентов и не способен реалистично отвечать новым потребностям. Действительно, даже Верховный суд США отметил важность выполнения планирования для будущих видов водопользования и обмена информацией как важного условия принятия судебного решения. По-видимому, в США наступает новая эра нововведений, направленных на изменение старых организаций в соответствии с реальной ситуацией.
Примеры различных бассейнов и регионов, такие как «водные войны между Джорджией, Алабамой и Флоридой», показывают начало использования новых мето-дов ведения переговоров, таких как фасилитация и медиация. В результате засухи шта-ты бассейна Миссури ищут новые формы координации, включающие восстановление речных комиссий. Другие регионы, такие как юго-запад и Калифорния, движутся к соз-данию водных банков, маркетингу и новым формам ценообразования. Некоторые из этих примеров будут рассмотрены ниже.
2. Три конкретных примера в США
Кризисы, такие как засухи, ускоряют деятельность и во влажных, и в аридных регионах. Давайте рассмотрим региональные совместные меры, предпринятые в бас-сейнах рек Потомак, Делавэр и Колорадо, а также их организационное устройство.
В начале 1920-х гг. засуха в бассейне Делавэра привела к возникновению кон-фликтов из-за вододеления. Штаты первоначально пытались разрешать данные кон-фликты через суд. Однако судебная процедура была слишком негибкой и технически неприемлемой. Штаты начали понимать, что усиление технического потенциала, вклю-чающее сбор, обмен и анализ информации, является необходимым для гидрологиче-ской системы, что позволит обеспечить взаимовыгодную среду для переговоров.
Засуха в 1940-х гг. увеличила роль судебной системы, в которой были установ-лены принципы справедливости, однако она все не была приемлемой для управления во время засух. Это привело к созданию в 1960-х гг. Бассейновой комиссии Делавэра (DRBC), которая стала децентрализованной организацией для проведения переговоров. Она также позволила штатам использовать экспертизу нового технического персонала Комиссии. Во время следующей засухи опыт ведения переговоров в рамках структуры DRBC и принципов справедливости увеличил легитимность этого технического персо-нала. В результате качество планов на случай непредвиденных обстоятельств улучши-лось, а в начале 1980-хгг. Были подписаны соглашения доброй воли между штатами.
Подобно бассейну реки Делавэр, семь штатов бассейна реки Колорадо также по-пытались использовать процесс заключения договоров между штатами. Начиная с ба-зисного вододеления в 1920-х гг., были разработаны федеральные законодательные ак-ты и законы штатов, договора между штатами, судебные решения и декреты, междуна-родные соглашения, операционные критерии и административные решения, образовав так называемое «речное право». С 1920-х и до начала 1980-х гг. федеральное прави-тельство действовало как катализатор заключения соглашений по бассейну Колорадо. Оно установило зависимость фондов развития от соглашений о вододелении. С 1970-х гг. началась новая эра, во время которой большое значение стало отводиться структур-ным решениям, а также разумному использованию и охране водных ресурсов. Отсутст-вие некоторого организационного форума, подобного DRBC, привело к повышению внимания к межгосударственному маркетингу. Однако данная ситуация также чревата проблемами, одна из которых состоит в обеспокоенности штатов верховьев о том, что соглашение о вододелении может поставить под сомнение их долю воды. В бассейне отсутствует эквивалент DRBC, выполняющего информирующую роль.
Межгосударственная комиссия бассейна реки Потомак (ICPRB) также была соз-дана в результате возникновения необходимости планирования непредвиденных засух. В течение длительного периода предлагалось строительство многочисленных плотин. Однако была построена только одна крупная плотина. Остаток имеющейся воды пре-доставляется через договорные соглашения между штатами и федеральным округом.
ICPRB демонстрирует важность данных и технического анализа для развития сотрудничества. Комиссия не имеет других полномочий, кроме сбора данных и органи-зации обсуждений между штатами бассейна. С помощью профессионального штата и диалоговых компьютерных систем, таких как STELLA, ICPRB смогла создать и укре-пить свой технический потенциал. Сейчас Комиссия управляет «в реальном времени» процессом мониторинга реки, который предоставляет ежечасные прогнозные данные о стоке, а также позволяет штатам бассейна обсуждать их ответные меры в зависимости от данных. Один раз в год Комиссия осуществляет моделирование непредвиденных за-сух по реке. Собирая и анализируя данные, Комиссия стала основной организацией, осуществляющей фасилитацию в заключении гибких соглашений между штатами, при-чем Комиссия осуществляет данную деятельность не имея особых полномочий, кроме обязанности сбора и распространения информации.
3. Опыт Канады
Канадский Водный совет степных провинций (PWB) представляет собой еще один пример организационного сотрудничества. Совет осуществляет мониторинг сто-ка, контроль качества воды, консультирует в случае возникновения споров, имеет ко-миссии по расследованию и технические комитеты. Совет был создан Основным со-глашением между степными провинциями Канады -Альбертой, Саскачеваном и Мани-тобой. В контексте данного соглашения о вододелении были заключены двусторонние соглашения между провинциями. Каждая провинция управляет своими собственными водными ресурсами в рамках своей юрисдикции. PWB контролирует сток на границах.
Из деятельности PWB можно извлечь некоторые важные уроки. Совет функцио-нирует на основе консенсуса. Он обеспечивает сильную и компетентную поддержку. Совет характеризуется гибкостью и его правила могут быть пересмотрены. Требования определены в границах провинций, начиная с основного соглашения о вододелении и заканчивая двусторонними соглашениями. Определены механизмы урегулирования споров. Совет способствует развитию обмена информацией. Многие из этих уроков уч-тены в деятельности DRB, ICPRB, IJC и IBWC. Подобный процесс происходит сейчас на реке Макензи.
4. Другие международные примеры
C 1977 г. в бассейне Ганга был создан Совместный речной комитет. Наряду с другими обязанностями, Комитет занимается урегулированием споров. Его основное внимание направлено на функционирование Совместных экспертных комитетов. Дан-ные комитеты состоят из равного количества представителей Индии и Бангладеш. В отличие от других экспертных комиссий, таких как комиссии, предложенные в проекте ILA, эти комитеты не включают представителей нейтральной стороны из другой стра-ны.
Комиссия реки Меконг, также расположенная в Азии, примерно в то же самое время, что и Комиссия Инда, продолжала свою работу даже в периоды конфликтов. Подобно многим другим бассейновым организациям, Комиссия сначала функциониро-вала как постоянный консультативный совет профессиональных инженеров. Около 25 % ее расходов (44 млн. долл. США внутреннего финансирования и 800 млн. долл. США привлекаемых инвестиций) приходится на сбор данных и разработку ТЭО. Дос-тижения Комиссии включают двенадцать проектов, обеспечивающих 210 МВт энергии и дополнительного орошения 200 тыс. га земель, защиту от паводков, машинную ирри-гацию, сельскохозяйственные исследования и службы распространения знаний и опы-та, рыболовство и речное судоходство. Однако, как отмечает Кирмани, между странами региона отсутствует чувство причастности к деятельности комиссии. Ее функциониро-ваниеслишкомсильнозависитотиностранныхэкспертовивнешнейподдержки.
В Южной Америке в бассейне Ла-Платы был создан Координирующий межпра-вительственный комитет (CIC), который помогал в подготовке соглашения о бассейне Ла-Платы. Данная структура может рассматриваться как расположенная в центре по-следовательности действий. CIC подотчетен конференции Министров иностранных дел. Были созданы многочисленные двусторонние объекты и технические комиссии для исследования, проектирования, строительства и эксплуатации различных водохо-зяйственных сооружений в бассейне. На практике же данная организационная структу-ра функционировала недостаточно хорошо.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7
