Межправительственные отношения. Вопрос о формах взаимоотношений между конгрессом и правительствами штатов рассмотрен выше. Здесь же необходимо дополнить его сведениями о том, как осуществляется связь между ними. Эти вопросы Конституцией и законодательством не регламентированы. Однако практикой, в том числе и судебной, утверждены достаточно жесткие правила.
Так, конгресс не имеет права указывать либо давать распоряжения правительствам штатов. Даже послания к штатам о ратификации конституционных поправок не создают юридически обязательного требования по их рассмотрению. В свою очередь, и органы штатов не вправе диктовать свою волю тем депутатам, которые представляют в конгрессе их штаты. Каждый из них имеет лоббистов — своих “ходатаев” при Капитолии. Свои представительства имеют и многие консультативные органы, координирующие усилия штатов, — Совет правительств штатов. Национальная конференция легислатур. Национальная ассоциация губернаторов, Национальная гражданская лига (до 1986 г. — Национальная муниципальная лига) и др.
Принимая законодательство и утверждая ассигнования, конгресс определяет развитие федеративных отношений по вертикали. В то же время он контролирует их и по горизонтали. Отношения между отдельными штатами должны оформляться на договорной основе, а соглашения между штатами — одобряться конгрессом. Без санкции последнего допускается заключение только тех соглашений, которые “не увеличивают политическую власть штатов и не угрожают верховенству правительства Соединенных Штатов”.
2.3.2. Полномочия в области внешней политики
Вопросы войны и мира. По Конституции, решение вопроса войны и мира возложено на конгресс. Он наделен правом “объявлять войну, выдавать каперские свидетельства и разрешения на репрессалии и устанавливать правила относительно захватов на суше и море” (ст. 1, разд.8). Право решать вопрос о вступлении в военные действия авторы Конституции безоговорочно отнесли к компетенции конгресса. Без его санкции президент мог ввести войска в военные действия только для отражения внезапного нападения на страну и при чрезвычайном положении. Но к формальному объявлению войны конгресс прибегал только в пяти случаях. В остальных —а их, по оценкам американских специалистов, было более 200 — решение о применении военной силы принималось президентом единолично.
Конституция наделила конгресс широкими контрольными полномочиями, использовав которые, он мог бы ограничить власть президента. В ст. 1, разд. 8 указано: “Конгресс имеет право... набирать и содержать армии; однако, никакие денежные ассигнования для этих целей не должны производиться более чем на двухлетний срок; создавать и содержать флот; издавать правила по управлению и организации сухопутных и морских сил”. Но до войны во Вьетнаме ни один из этих механизмов не применялся. И только после нее конгресс предпринял ряд мер, призванных ограничить власть президента.
Центральное место в совокупности мер, принятых конгрессом, занимает Резолюция о военных полномочиях 1973 г. В соответствии с ней президент может отдать приказ о начале военных действий “только в случае объявления войны, специального разрешения в форме статута и общенационального чрезвычайного положения, создавшегося в результате нападения на США, их территорию или владения, либо на их вооруженные силы”. Причем прежде чем применить военную силу, президент “в каждом возможном случае” должен консультироваться с конгрессом. Если военные действия начались, президент в течение 48 часов обязан представить конгрессу доклад в письменном виде. Без санкции конгресса военные действия могут продолжаться не более 60 дней. В крайних случаях “для обеспечения быстрого и безопасного вывода” американских вооруженных сил этот срок может быть продлен еще на 30 дней. Однако, если конгресс примет совпадающую или совместную резолюцию, в которой содержится требование прекратить военные действия, президент обязан подчиниться до истечения, как первого, так и второго срока.
Резолюция 1973 г. несколько ограничивает власть президента. Но преувеличивать ее значение не следует. Предварительные консультации президента с конгрессом практически не проводятся.
Заключение международных договоров. Договоры заключаются под непосредственным контролем президента и передаются на одобрение сената. Сам процесс ратификации договоров состоит из двух самостоятельных стадий: на первой — сенат утверждает договоры (дает совет и согласие) большинством в две трети голосов присутствующих сенаторов; на второй — президент определяет по своему усмотрению, следует ли ему воспользоваться полученным согласием и ратифицировать договор. Позиции сената весомы. Недаром В.Вильсон как-то сказал: “Президент, представляющий сенату на утверждение договор, выступает в роли слуги, который обращается к своему хозяину с просьбой дать ему совет”. С именем В.Вильсона связано и самое крупное поражение, которое когда-либо терпел президент. Сенаторы отклонили Версальский договор 1919 г., предусматривавший участие США в Лиге наций. Нередко при определении характера договорных обязательств исполнительная власть вынуждена учитывать возможную оппозицию в сенате.
Сенат может не только отклонить договор, но и внести в него поправки или оговорки либо просто не рассматривать его. Поправки вносят существенные изменения в договорные обязательства, что влечет необходимость дополнительного согласования между сторонами по договору. Оговорки, не меняя текста договора, изменяют в одностороннем порядке только обязательства США. Не уступая поправкам по значимости, по сути они ставят другие государства в неравноправное положение. Помимо оговорок и поправок сенат в резолюции об одобрении договоров включает и так называемые “понимания” — заявления, в которых сенат дает определение и толкование тем или иным положениям договорного акта.
На второй стадии ратификации судьба договоров находится в руках президента. Он может отказаться от промульгации договора. В этом случае он не вступит в силу.
Международные обязательства США выступают не только в форме договоров, но и в форме исполнительных соглашений, т.е. тех соглашений, которые заключаются исполнительной властью, но не передаются на одобрение сената.
Различается несколько видов исполнительных соглашений. Первую группу составляют исполнительные соглашения, заключенные на основе законов и договоров либо “конституционных” полномочий самого президента. Договорные акты этого вида в утверждении не нуждаются. Во вторую группу входят исполнительные соглашения, которые по характеру содержащихся в них обязательств либо согласно требованиям самого конгресса, должны получить его санкцию.
Наибольший удельный вес принадлежит исполнительным соглашениям первой группы. Так, например, на основе договора о создании НАТО было заключено около 10 тыс. различного рода актов. Особое значение имеют соглашения, которые президент заключает на основе своих “конституционных” полномочий как руководителя внешней политики и главнокомандующего. Такого рода международные обязательства принимаются по инициативе самого президента и не нуждаются в санкции конгресса. К ним относятся соглашения об установлении дипломатических отношений. В их число входят соглашения о перемирии, соглашения по вопросам совместного военного производства, военных баз и т.д.
Нередко президенты заключали исполнительные соглашения, даже не уведомляя конгресс о принятых мерах. Конгресс мирился с этим до 1972 г., когда был принят закон Кейса. В соответствии с законом “любые международные соглашения, не заключенные в форме договора”, должны передаваться конгрессу не позднее 60 дней после вступления их в силу. В том же случае, если передача такого соглашения может нанести “ущерб государственной безопасности Соединенных Штатов”, оно должно быть представлено только комитетам по иностранным делам сената и палаты представителей.
Во вторую группу включены исполнительные соглашения, которые должны быть санкционированы конгрессом по характеру содержащихся в них обязательств. В большинстве случаев это соглашения, выполнение которых зависит от выделения ассигнований или принятия конгрессом соответствующего закона, например, об участии США в международных организациях. Иной характер носят исполнительные соглашения, которые президент должен передать на одобрение конгресса, выполняя установленные законодательством требования. Так, например, на основании закона о создании агентства по контролю за вооружениями и разоружению 1961 г. все договорные обязательства, предусматривающие разоружение или сокращение вооруженных сил США, должны передаваться конгрессу для одобрения в форме договора или исполнительного соглашения.
В общей сложности численность служащих, занятых непосредственно в конгрессе либо в его вспомогательных органах, превышает 30 тыс. человек. Размеры выделяемых ассигнований на деятельность конгресса в настоящее время достигли 2 млрд. долл. в год.
Глава 3. Президент США
Президенту как одному из высших институтов федерации в Конституции посвящено гораздо меньше места, чем Конгрессу - всего 4 раздела. Но это не означает, что Президент играет менее значительную роль, скорее наоборот. Идея сильной исполнительной власти, главой которой является Президент, не была результатом неожиданного озарения "отцов-основателей", она была предопределена развитием Америки. В революционный период исполнительная власть была слабой вследствие негативной реакции на всевластие губернаторов колоний. Последовавшая затем тирания законодательных собраний привела к сдвигу в пользу сильной исполнительной власти. " Из всех вопросов, которые стояли перед членами Филадельфийского конвента, вопрос о природе президентской власти был одним из наиболее важных, а решение этого вопроса было одним из самых значительных предпринятых им шагов "_. Президент наделялся значительными полномочиями, которые можно разбить на три группы. Первая группа - полномочия, прямо предусмотренные Конституцией в разделах 2 и 3. Вторую группу составляют полномочия, которые считаются "подразумеваемыми" или "присущими" Президенту как главе государства. Эти полномочия выводились из духа Конституции, из потребностей практической политики и восполняли пробелы в Основном законе. В третью группу, постоянно увеличивающуюся, входят полномочия, делегированные Конгрессом, в том числе чрезвычайные. Это является прямым нарушением Конституции, в результате которого большинство американцев, живших в 1976 г. прожили всю свою жизнь в условиях чрезвычайного правления (1933-1976 г.г.)_. Что же непосредственно говорила Конституция о Президенте?
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6
