В республиках исполнительная власть обычно принадлежит президенту, по опять-таки ее реальное осуществление зависит от формы правления. В президентских республиках (Бразилия, США, Египет и др.) президент одновременно является главой государства и главой исполнительной власти. Он возглавляет государственный аппарата, делегируя министрам те или иные полномочия, а те в свою очередь делегируют их нижестоящим государственным служащим. Правительства как коллегиального органа в президентских республиках обычно нет, а если оно есть (Египет и др.), то премьер-министр, назначаемый и смещаемый президентом без ведома парламента, является, лишь так называемым административным премьером. Он действует по поручениям президента, а фактическим главой правительства остается президент. В парламентарных республиках, например, в Индии или Германии, государственный аппарат возглавляет правительство, точнее, премьер-министр. Нормы конституций, предоставляющие широкие полномочия президентам, парируются другими нормами тех же конституций, согласно которым президент должен действовать только по совету правительства, и все его акты недействительны, если на них нет дублирующей подписи премьер-министра (правило контрасигнатуры). В полупрезидентских республиках иная ситуация. Бывает, что существует "двухголовая" исполнительная власть - она принадлежит и президенту, и правительству (Франция и др.). Но во Франции в случае "разделенного правления" (когда президент - лидер одной партии, а большинство в нижней палате парламента принадлежит другой или коалиции других партий) президент фактически лишается части своих полномочий, хотя он по-прежнему является главой гражданской и военной администрации. В России руководство государственным аппаратом разделено. "Силовые" министерства и ведомства (обороны, внутренних дел, по чрезвычайным ситуациям, службы безопасности и т.д.), некоторые другие министерства (иностранных дел, юстиции) находятся под непосредственным руководством президента, другими руководит премьер-министр. Среди ветвей власти исполнительная власть обладает самым разветвленным и многочисленным аппаратом, самым большим штатом государственных служащих. Он нередко в 100-150 раз превышает численность парламентариев и судов вместе с обслуживающим их аппаратом.
К исполнительной ветви власти примыкают материальные придатки государства: армия, полиция (милиция), служба государственной безопасности, разведка и контрразведка, тюрьмы. По существу, это особые виды государственных организаций. Они в значительной степени усиливают исполнительную власть.[3]
Судебная ветвь власти имеет свой специфический аппарат. В одних странах это судьи и обслуживающие суды технические служащие (секретари судебных заседаний, канцелярия и т.д.), в других - так называемые следственные судьи (в некоторых странах это следователи, не входящие в состав собственно судебного корпуса), прокуроры при судах и подчиненные судьям судебные коменданты, приставы, обеспечивающие порядок судебных заседаний. Существуют разные звенья судов (низовое, среднее, верховные суды), но при рассмотрении и решении конкретных дел в отличие от чиновников исполнительной власти суды и судьи не подчинены по вертикали. К трем ветвям власти примыкают некоторые другие органы, организационно не входящие в их структуру (например, Счетная палата при парламенте России).
Помимо органов и должностных лиц, относящихся к ветвям власти, примыкающих к ним, государственный аппарат включает структуры с особым статусом. Иногда часть таких органов выделяют в качестве особой ветви избирательной власти (в некоторых странах Латинской Америки), иногда - контрольной власти. Во многих странах это омбудсманы - уполномоченные парламента по правам человека (Россия), по соблюдению правопорядка в армии (Германия), по охране окружающей среды (Канада) и др., генеральные контролеры, генеральные ревизоры, генеральные атторнеи и т.д. со своими службами. Согласно конституциям и законам они при исполнении своих полномочий независимы, не подчинены никакой другой власти. В России особое положение занимает Центральный банк, во Франции - Экономический и социальный совет, в Италии - Высший совет магистратуры, ведающий кадрами судейского корпуса, в Египте - консультативный совет аш-шура и т.д.
В России и в ряде других стран (Китай, Украина и т.д.) особое звено государственного аппарата образует прокуратура, которая в таких странах обособлена от судов. Ее главная задача - контроль за соблюдением законности. Специфической частью государственного аппарата являются специализированные органы конституционного контроля (конституционные суды, конституционные советы и др.), а в некоторых мусульманских странах - органы религиозно-конституционного контроля (они следят прежде всего за соответствием законов Корану).
Особое место занимают избирательные органы. Во многих лати-ноамериканских странах это избирательные трибуналы (они соединяют полномочия судов по выборам и избирательных комиссий), а также избирательный регистр (это система отдельных органов, занимающихся учетом избирателей). В странах других континентов существуют избирательные комиссии. Постоянные избирательные комиссии (прежде всего центральные комиссии, а в федерациях - комиссии субъектов федерации) состоят из государственных служащих, назначаемых или избираемых (обычно соответствующими представительными органами) на определенный срок с возможностью переизбрания. Члены окружных участковых комиссий работают на общественных началах, но во время исполнения ими этих обязанностей па них распространяются положения правовых актов о государственной службе.
Существует множество классификаций, относящихся к государственному аппарату. Различаются органы и должностные лица общей компетенции (например, правительство, президент) и органы и должностные лица отраслевой компетенции (например, министры или уполномоченный по правам человека). Вопросами, относящимися к компетенции государства, занимаются центральные органы (например, парламент, министерства), а вопросами, относящимися к решению некоторых местных дел, - местные государственные органы (например, местные администрации в областях и районах Украины, назначаемые президентом). В качестве местных государственных органов (государственной власти и государственного управления) в странах тоталитарного социализма (Китай, КНДР, Куба и др.) рассматриваются советы и избираемые ими исполнительные комитеты.
Следует, однако, иметь в виду, что на местах отнюдь не всегда существуют местные государственные органы. Во-первых, во многих странах нет назначаемых на места чиновников общей компетенции (например, в Великобритании), но там создаются местные делегатуры министерств. Это отделы центральных отраслевых органов, расположенные на местах. Они не управляют местными делами, а выполняют на местах отраслевые общегосударственные полномочия. Во-вторых, наряду с ними действуют муниципальные (общинные и региональные) органы, штат которых состоит из муниципальных служащих. Это органы и должностные лица не государственной (т.е. власти всего общества), а публичной власти территориального коллектива. Они, конечно, тесно связаны с государственным аппаратом. Более того, мэры, избранные муниципальными советами или населением общин (городов, других населенных пунктов, группы деревень), утверждаются затем правительством (министром внутренних дел) как представители государственной власти в данной общине, наделяются определенными государственными полномочиями. Однако они остаются прежде всего муниципальными главами.
В структуре государственного аппарата различаются коллегиальные и единоличные органы. Первые принимают решения коллегиально, в необходимых случаях большинством голосов (например, парламент или суд), вторые - единолично (президент, министр).
Государственный аппарат имеет свои особенности в простом унитарном государстве (например, в Болгарии или Польше, имеющих только административно-территориальные единицы), в сложном унитарном государстве, включающем автономные образования (например, в Финляндии, где Аландские острова имеют свой местный парламент, принимающий местные законы), в региональном (регионалистском) государстве, целиком состоящем из автономных единиц (например, Италия), и в государстве федеративном. Наиболее простой является структура аппарата в простом унитарном государстве: один парламент (местных парламентов не существует), правительство и глава государства (президент или монарх). Действует единая судебная система и система исполнительных органов, строго подчиненных по вертикали. Вместе с тем структура государственных органов на местах может различаться в зависимости от того, является унитарное государство централизованным, децентрализованным или относительно централизованным. В централизованном унитарном государстве на местах (в Индонезии и Таиланде - даже в общинах и кварталах городов) государственным управлением ведают назначенные чиновники общей компетенции (губернаторы, начальники районов, старосты деревень, правда, последние назначаются и Индонезии из числа трех лиц, выбранных и качестве кандидатов на должность старосты населением). В децентрализованном унитарном государстве (например, в Великобритании, Швеции) на места чиновников общей компетенции не назначают. Решением вопросов общегосударственного значения там занимаются местные отделы (делегатуры) министерств (каждый отдел - только в рамках своей отраслевой компетенции). В относительно централизованном унитарном государстве (например, во Франции) назначенных чиновников общей компетенции никогда не бывает в низовом звене - в общинах, они назначаются в округа, где нет выборного местного совета, в остальных звеньях действуют назначенные чиновники общей компетенции (префекты), делегатуры министерств и избранные советы.
В сложном унитарном государстве, имеющем в своем составе одно или несколько автономных образований, структура государственного аппарата не столь проста. Если это автономия политическая, то там действует свой законодательный орган (на Аландских островах в Финляндии, на Корсике во Франции, на острове Минданао на Филиппинах и т.д.), правда, с довольно ограниченными полномочиями. Он обычно создает свой исполнительный аппарат, а в автономию глава государства или правительство назначает губернатора. Его полномочия обычно сводятся к контролю за соответствием деятельности органов автономии общегосударственным законам.
Если это административная автономия (два округа индейцев в Никарагуа, округа гагаузов в Молдавии, более 150 автономных районов, округов и уездов в Китае), то структура органов обычно мало отличается от общегосударственного стандарта управления на местах. В основном отличия касаются более широких полномочий автономии по сравнению с административно-территориальными единицами соответствующей ступени с целью учета в управлении местных особенностей.
Страницы: 1, 2, 3
