Участие Государственной Думы в процессе формирования Правительства

Российской Федерации является важнейшим проявлением взаимодействия законодательной и исполнительной властей на федеральном уровне, что вытекает из принципа разделения властей, установленного статьей 10

Конституции Российской Федерации. Данный принцип предполагает наряду с разграничением функций законодательной, исполнительной и судебной власти их взаимодействие (включающее взаимное влияние, контроль).

Согласие Государственной Думы на назначение Председателя Правительства

Российской Федерации является основной позитивной формой воздействия законодательной власти на формирование власти исполнительной. При решении вопроса о согласии на назначение Президентом Российской

Федерации главы Правительства Государственная Дума не только оценивает личные качества кандидата, названного Президентом, а по сути дает согласие на проведение Правительством определенного политического курса. Согласно статьи 37 Регламента Государственной Думы кандидат на должность Председателя Правительства Российской Федерации докладывает

Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства. Предусмотренная в статье 117 Конституции

Российской Федерации возможность вынесения Государственной Думой вотума недоверия Правительству есть проявление реального действия механизма "сдержек и противовесов" в системе разделения властей, что представляет собой стабилизирующий фактор во взаимоотношениях

Президента и Государственной Думы при решении вопроса о судьбе

Правительства.
* Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть: организует исполнение законов, различными способами влияет на законодательный процесс (право законодательной инициативы, обязательность заключения Правительства на законопроекты, требующие привлечения дополнительных федеральных средств). Возможность выражения недоверия

Правительству сбалансирована возможностью роспуска законодательного органа главой государства.
* Используемый Конституцией термин "судебная власть" представляет собой краткое выражение политико - правовой доктрины, вытекающей из концепции разделения властей в правовом государстве и устанавливающей место органов правосудия в системе государственного механизма.

Основу судебной власти составляет совокупность судебных органов различной компетенции, действующих независимо от органов представительной и исполнительной власти. Одновременно законодатель наделяет органы судебной власти некоторыми полномочиями по контролю за законностью выполнения отдельных функций субъектами иных ветвей власти. Сказанное не означает, что особое положение судебных органов в правоохранительной системе Российской Федерации исключает взаимодействие ветвей власти по ряду направлений.

Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды Российской
Федерации имеют право законодательной инициативы по вопросам их ведения
(статья 104 Конституции Российской Федерации). Эти суды в пределах своей компетенции рассматривают конкретные дела, сторонами которых являются другие федеральные органы государственной власти. В системе разделения властей на федеральном уровне особое место принадлежит Конституционному
Суду Российской Федерации. Это проявляется в следующих полномочиях, закрепленных за ним Конституцией: разрешение дел о соответствии
Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента, палат
Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, толкование Конституции.
Положение статьи 10 Конституции Российской Федерации относится не только к организации государственной власти на федеральном уровне, но и к системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Установление общих принципов организации системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации отнесено Конституцией (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации) к совместному ведению
Российской Федерации и ее субъектов.
Применительно к системе органов государственной власти субъектов
Российской Федерации принцип разделения властей будет раскрыт в Федеральном законе об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Конкретная система сдержек и противовесов на уровне субъектов Российской Федерации будет устанавливаться ими самостоятельно в соответствии со статьей 10 Конституции Российской
Федерации и данным федеральным законом.
Поскольку в статье 10 Конституции Российской Федерации говорится о принципе разделения властей как о принципе организации государственной власти, он не может рассматриваться как принцип организации местного самоуправления в Российской Федерации. Согласно статье 12 Конституции
Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

5. ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Являясь главой государства, Президент Российской Федерации не относится ни к одной из трех ветвей власти. Выполняя задачи, возложенные на него
Конституцией, Президент Российской Федерации обеспечивает необходимое согласование деятельности различных ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной, позволяющее бесперебойно действовать всему государственному механизму. Президент Российской Федерации занимает в системе федеральных государственных органов особое положение. Конституция возлагает на него задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными и судебными органами.
Именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, хотя сам он непосредственно не принадлежит ни к одной из трех ветвей власти. В этом, в частности, смысл содержащегося в Конституции положения: "Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина", а также того, что Президент устанавливает основные направления политики государства.
Важно отметить, что, обеспечивая и направляя деятельность всех государственных органов Российской Федерации и выполняя функцию по их координации, Президент действует только в пределах, установленных
Конституцией Российской Федерации, точно так же, как и все остальные федеральные органы государственной власти: Федеральное Собрание,
Правительство, суды. Они самостоятельно осуществляют свои конституционные функции.
Правовое положение Президента характеризуется прежде всего тем, что он является главой государства, из чего следует, что он - первый среди государственных должностных лиц, единственный, кто избирается всем избирательным корпусом Российской Федерации. Он представляет Российскую
Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Исходя из сложившейся международной практики, это означает, что его заявления и акции не нуждаются в каком-либо удостоверении, в каких-то специальных полномочиях.
Президент всегда действует ex officio, т.е. на основании факта, что именно он является главой суверенного государства.
Именно как глава государства Президент наделен правом обращаться с посланиями к федеральному законодательному органу, правом законодательной инициативы и отлагательного вето. Президент в случае несогласия с законом может его отклонить и направить на новое рассмотрение в палаты Федерального
Собрания. Однако право отклонения законов неприменимо к федеральным конституционным законам, которые принимаются квалифицированным большинством голосов в обеих палатах Федерального Собрания, а также к тем федеральным законам, которые повторно одобрены в ранее принятой редакции 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.
Важнейшие функции Президента связаны с исполнительной властью. Часть из них осуществляется им лично (руководство внешней политикой, реализация функций Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации и т.д.) либо относится к исполнительной власти. Так, Президент оказывает решающее влияние на формирование и отставку Правительства, вправе председательствовать на заседаниях Правительства и т.п.
Очевидно, что в той мере, в какой Президент лично реализует функции исполнительной власти и определяет содержание деятельности Правительства, которому принадлежит исполнительная власть в Российской Федерации, на него должен распространяться принцип разделения властей. При этом надо учитывать сложность переплетения сфер деятельности и полномочий Президента и
Правительства.
Президент с согласия Государственной Думы назначает Председателя
Правительства, а по предложению последнего - и персональный состав
Правительства. Кроме того, Президент имеет возможность ограждать
Правительство от необоснованного, по его мнению, ограничения законодательной властью свободы действий власти исполнительной. Так,
Президент может не согласиться с выраженным Государственной Думой недоверием Правительству и в предусмотренных Конституцией случаях и порядке распустить Государственную Думу.
Концепция президентской власти, принятая в действующей Конституции
Российской Федерации, существенно отличается от проводившейся в прежней
Конституции. Суть изменений состоит прежде всего в том, что Президент перестал быть главой исполнительной власти. Согласно статье 110 Конституции
Российской Федерации исполнительная власть осуществляется теперь
Правительством Российской Федерации. Заметим, что именно Председатель
Правительства, а не Президент определяет основные направления деятельности
Правительства и организует его работу.
По совокупности и значимости функций и полномочий, закрепленных за
Президентом Конституцией, он, бесспорно, занимает ведущее место в системе органов Российской Федерации, осуществляющих государственную власть. Такое положение Президента не ограничивает самостоятельность деятельности основных государственных органов Российской Федерации, поскольку полномочия
Президента направлены прежде всего на обеспечение согласованного взаимодействия всех ветвей власти Российской Федерации, строгое соблюдение
Конституции Российской Федерации, защиту прав и свобод человека и гражданина, охрану государственного суверенитета.
Однако в соответствии с частью 3 статьи 92 Конституции Российской
Федерации исполняющий обязанности Президента Российской Федерации несколько ограничен в выполнении президентских функций. Он не имеет права распускать
Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции Российской Федерации. Указанные выше ограничения прав исполняющего обязанности Президента обусловлены рядом обстоятельств. Предоставление права распускать Государственную Думу противоречило бы принципу разделения властей, закрепленному в статье 10
Конституции Российской Федерации, поскольку Председатель Правительства возглавляет орган исполнительной власти, а Государственная Дума относится к власти законодательной, а они разделены.

6. НУЖЕН ЛИ РОССИИ ПЕРЕДЕЛ ПОЛНОМОЧИЙ ?

При внимательном рассмотрении полномочий органов государственной власти
Российской Федерации явно видно их несбалансированность и перекос в сторону полномочий Президента. На мой взгляд расширение полномочий Государственной
Думы и наделение ее правом давать согласие на назначение не только
Председателя федерального Правительства, но и его заместителей, а также министров обороны, внутренних дел, иностранных дел, руководителей федеральных служб безопасности, внешней разведки и контрразведки было бы существенным сдерживающим фактором для Правительства и Президента.
Однако не это главное. По-моему, при разработке Конституции совершенно несправедливо “обидели” Совет Федерации.
Пятилетний опыт существования Совета Федерации Федеративного Собрания сначала как избранного, а затем как сформированного на основе представительства от Совета Федерации показывает необходимость трех коренных изменений в его деятельности.
Во-первых, должно резко возрасти влияние верхней палаты парламента на законотворческий процесс. Сейчас Совет Федерации выступает в роли статиста, одобряя или отклоняя подготовленные Думой законы. Я думаю, необходимо изменить процедуру подготовки и утверждения законопроектов. После внесения в Федеральное Собрание разработанного правительством законопроекта первым его должен рассматривать Совет Федерации, а не Государственная Дума. Важная задача верхней палаты вообще состоит в том, чтобы рассматривать и обсуждать правильные законопроекты. Собранный богатый опыт и те выводы, к которым приходят субъекты Федерации в процессе выполнения ими законов, должны поступать через «первый канал» в федеральное законодательство. Это должна быть важнейшая контрольная функция Совета Федерации в структуре Федерации.
Проект закона, позиция Совета Федерации и контраргументы правительства передаются затем в Государственную Думу на рассмотрение. Все принятые Думой законы направляются снова Совету Федерации. Верхняя палата проверяет, была ли учтена позиция первого тура и не внесла ли Государственная Дума других изменений. В случае если Совет Федерации не согласен с формулировкой принятого Государственной Думой закона, он может отправить его в согласительную комиссию. Предлагаемая выше процедура успешно функционирует в Германии и, думаю, могла бы с учетом специфики нашего парламента быть применена в России.
Во-вторых, в серьезной корректировке нуждается статья 106 Конституции
России, в которой дан перечень федеральных законопроектов, обязательных к рассмотрению Советом Федерации. Его необходимо наделить разными полномочиями в отношении внесенных законопроектов. Законы, которые в особой степени затрагивают интересы субъектов Федерации, должны приниматься только при одобрении Совета Федерации. К такого рода законам предлагается отнести следующие: законы, изменяющие Конституцию; законы, касающиеся финансовых поступлений земель (прежде всего законы о налогах); законы, вторгающиеся в административный суверенитет субъектов Федерации (регламентация полномочий, сроки, административные сборы, способы передачи документов по инстанции и пр.). Во всех остальных случаях Совет Федерации не должен иметь права вето, т.е. права снять закон с обсуждения, но может одобрить или не одобрить закон.
В-третьих, Совет Федерации мог бы также взять на себя некоторые
«горизонтальные функции» и роль арбитра в спорах между субъектами
Федерации. Речь идет о следующем. Поскольку в стране перестала существовать вертикаль представительных органов власти, Совет Федерации мог бы заняться подготовкой модельных законов для субъектов Федерации, приведением в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством конституций (уставов) субъектов Федерации. Это можно было бы делать в рамках совещания председателей законодательных собраний субъектов Федерации.
Кроме того, необходимы «горизонтальные структуры» исполнительных органов власти субъектов РФ: совещания глав исполнительной власти, конференции министров образования и т.д., на которых субъекты Федерации напрямую, без участия федерального центра согласовывали бы и координировали вопросы, находящиеся в их компетенции. Так, министры образования субъектов Федерации в канун нового учебного года могли бы согласовывать учебные программы, с тем чтобы гражданин России, переехав из одного субъекта Федерации в другой, мог свободно учиться в школе или институте. Министры финансов в преддверии нового финансового года могли бы определять механизм финансового выравнивания регионов.
В большинстве федеративных государств успешно функционируют такие
«горизонтальные структуры» на уровне как законодательной, так и представительной властей. Совет федерации мог бы также взять на себя следующие «арбитражные» функции: одобрение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации; разрешение споров между субъектами
Федерации по территориальным, национальным и иным проблемам.

7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Власть в государстве может олицетворять один человек (монарх, диктатор, харизматический лидер), она может принадлежать группе лиц (хунте, верхушке партийно-политической бюрократии). В данном случае для властвующих неважно, каким путем она им досталась (революция, гражданская война, переворот, по наследству и т. п.). Но для правового государства характерным является демократический способ приобретения власти, наделение ею только в соответствии с правом, законом.
Традиционная концепция разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную применительно к современным государствам должна пониматься не как дележ власти, а как создание системы сдержек и противовесов, способствующих беспрепятственному осуществлению всеми ветвями власти своих функций. Законодательная власть (верховная), избранная всенародно, отражает суверенитет государства. Исполнительная власть
(производная от законодательной), назначаемая представительным органом власти, занимается реализацией законов и оперативно-хозяйственной деятельностью. Судебная власть выступает гарантом восстановления нарушенных прав, справедливого наказания виновных.
В России гражданское общество складывается медленно, и пока еще нельзя говорить, что оно сложилось. Не сформировались у нас демократические традиции и мощные политические партии, представляющие интересы различных групп населения. В таких условиях чрезвычайно важно найти оптимальный баланс разделения властей, не допускающий возникновения авторитарного режима.

8. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.93 г.

2. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти. // Государство и право, 1997, № 3, с.15.

3. В.Е. Чиркин Президентская власть // Государство и право № 5, 1997.

4. Котлевская И.В. Современный парламент // Государство и право № 3,

1997.

5. Переломов А.С. “Конфуций и доктрина разделения властей” (размышления по прочтении книги Петра Баренбойма “3000 лет доктрины разделения властей. Суд Сьютера”) // Государство и право № 3, 1997.

6. Дмитриев Ю.А., Черемных Г.Г. Суд в механизме разделения властей и защита прав и свобод человека. – М.: 1997.

-----------------------
[1] Баренбойм П. 3000 лет доктрины разделения властей. Суд Сьтера. – М.:
1996.

[2] Гегель Г. В. Политические произведения. – М.: 1978, с. 82.
[3] Монтескье Ш. Избранные произведения. – М.: 1995, с. 289.
[4] Монтескье Ш. Избранные произведения. – М.: 1995, с. 300.

Страницы: 1, 2