Годы царствования Александра III выдвинули на политическую арену идеи централизации и укрепления принципа бюрократического самодержавия. "Русское самодержавие, - писал М. Н. Катков, не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве. ... Самое главное - устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление".[20]
12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о земских учреждениях, утвержденное Александром III, восстановившее сословность избирательных групп и, благодаря изменению ценза, еще более усилившее представительство от дворян. По новому Положению в первую избирательную группу входили дворяне потомственные и личные, во вторую - прочие избиратели и юридические лица, в третью - крестьяне. Губернские гласные, как и прежде, избирались на уездных земских собраниях, в губернское собрание обязательно включались все уездные предводители дворянства и председатели уездных земских управ (с 1890 г.). Реформа 1890 г. дала дворянам абсолютное преобладание. Состав губернских гласных в 1897 г. например, по сословиям складывался так: дворяне и чиновники - 89,5%, разночинцы - 8,7%, крестьяне - 1,8%.[21]
Но, увеличив количество гласных дворян, новое Положение вместе с тем уменьшило общее число гласных более чем на 30 %: от каждого уезда число гласных было уменьшено на одного, причем каждый уезд должен был иметь не менее двух губернских гласных.
Новое Земское Положение фактически отрицало всякую связь с идеей местного самоуправления. По положению 1890 г. были лишены избирательных прав: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие в уезде частной землей, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также евреи. Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Был по существу уничтожен принцип выборности управ, вводился порядок утверждения не только для председателя управы, но и для всех членов управы, причем земские собрания лишались права обжаловать неутверждение. Председатели и члены управ числились состоящими на государственной службе (ст.124), и в председатели управ не могли избирать лиц, не имеющих права на государственную службу. Последнее обстоятельство особенно отозвалось на окраинах, где председателями управ были, как правило, крестьяне или купцы. Ст.87 предоставила губернатору право останавливать исполнение постановлений собрания не только в случаях формальных нарушений закона, но и тогда, когда он усматривал, что данное постановление "не соответствует общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы местного населения" (принцип целесообразности).
Из положительных приобретений, привнесенных Положением 1890 г., необходимо отметить: а) расширение круга лиц, подлежавших избранию в председатели и члены управ (ими могли быть не только гласные, но и вообще лица, имеющие избирательный ценз); б) некоторое увеличение компетенции земств, перечня предметов, по которым земства могли издавать обязательные постановления ; в) восстановление почти в полном объеме права земств на бесплатную пересылку корреспонденции. К ограничительным же мерам, направленным на уменьшение самостоятельности земских органов, относится лишение уездных собраний права непосредственных, помимо губернского земства, ходатайств перед Правительством. Прежний порядок возбуждения ходатайств был восстановлен только законом от 2 февраля 1904 г.
Участь земских учреждений в 1892 г. постигла и городское самоуправление. Городовое Положение 1892 г. значительно урезало избирательное право для горожан, что привело к уменьшению числа избирателей в 6-8 раз (до 0,5% - 2% всего городского населения). Вместе с тем сокращено было и число гласных (примерно в 2 раза). Произошли также изменения и во внутреннем устройстве органов городского управления: управа была поставлена в более независимое от думы положение, права городского головы, как председателя думы, значительно расширены за счет прав гласных, дума лишена была права отдачи под суд членов управы. Вместе с тем новое Городовое Положение приравнивало выборных должностных лиц городского управления к правительственным чиновникам и ставило их в дисциплинарную зависимость от администрации. Городские головы и члены управы считались состоящими на государственной службе, губернатор получил право делать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствие могло устранять их от должности, дума же этого права была лишена. "Есть ли что-либо ненормальнее такого положения вещей!" – горестно восклицал по этому поводу К. А. Пажитнов. "Можно сказать, что после реформы 1892 г. у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова..."[22]. Реформа 1890- 1892 гг. отбросила устройство местной власти в России далеко назад. Если Городовое Положение 1870 г. во многом напоминало тот порядок, который существовал в городах Западной Европы, то законы 1890-1892 гг. внесли такое ограничение избирательного права и такое вмешательство в местные дела со стороны администрации, каких не знало в то время ни одно цивилизованное государство.
Реально действующее земство не продержалось и 25 лет... Официозные "Московские Ведомости" тех лет писали: "Земство нужно только нашим конституционалистам, лелеющим мечту вырастить из этого чахлого растеньица большое и ветвистое дерево, а местное благоустройство только выиграет от изъятия его из цепких рук земских дельцов".
Однако нельзя не признать, что к концу 70-х годов наступил кризис земских учреждений. Лишенные инициативы, задушенные произволом администрации, земства работали как бы по инерции. Многие из гласных настолько утратили интерес к своей общественной обязанности, к тому же довольно обременительной, что перестали посещать заседания земских собраний[23]. Исполнение земских дел в управах, при отсутствии должного контроля со стороны гласных, принимало все более формальные формы, не связанные с решением реальных проблем населения. Земства быстро превращались в еще одну "начальственную" надстройку, существующую за счет дополнительных поборов с населения.
К концу ХIХ века тревоги "смутных" 60-80-х годов были забыты. Формальное земство демонстрировало "верноподданичество". Крестьянский мир, ведомый земскими участковыми начальниками, заменившими в 1889 году разнобой деревенского самоуправления, освобожден был от "тягот" неприжившейся демократии. Государственный механизм работал как часы. По крайней мере так казалось царскому двору и хотелось правительству. Тем более, что источник "смут и потрясений" - местное сообщество - было, благодаря усилиям администрации Александра III, сведено на нет. При таких условиях думать о реформе земского и городского самоуправления по расширению его прав и демократизации не приходилось.
§2. Проблемы местного управления
ешить проблемы местного управления оставалось важнейшей задачей во все времена, потому что, несмотря на внешнюю локальность, несоблюдение принципов местного управления может привести к децентрализации территорий, входящих в область (край, округ), приостановке платежей в центр, произволу чиновников. Существенным остается правильно определить объем полномочий органов местного самоуправления. В ранний посткоммунистический период развития России регионы испытывали трудности оттого, что местная власть несла ответственность за судьбы земляков, но имела абсолютно аморфные полномочия для принятия и осуществления реальных решений. Задачей многих губернаторов, президентов республик стало превращение местной власти из формальной в подлинную. Проблемным оставалось выбор формы местного самоуправления. Одна из идей – взять земство за основу местного самоуправления, но не как его форму. Однако сложность состоит в том, что преимущества земства раньше упирались в абсолютизм царской власти, что невозможно реанимировать сегодня. Поэтому необходимо создать сложный симбиоз земства и современного управления, основываясь на концепциях и опыте социологии, политологии, истории.
Салтыков-Щедрин считал, что единственную помощь, которую центр может оказать окраинам, можно выразить в четырех словах: «не мешать жить провинции»[24]. Возможно, усиление экономической самостоятельности регионов является единственным путем превращения России в правовое государство. Поэтому под местным самоуправлением стоит понимать самостоятельность не политическую (сепаратизм), а именно экономическую. Области России на данный момент способны решать сами свои экономические проблемы при наличии грамотного управления и федерального контроля. Однако процесс практического разграничения полномочий между регионами и центром может дать рост мощному аппарату чиновников, что, в свою очередь, негативно скажется на институте принятия именно независимых решений. С другой стороны, для центральной власти тоже нежелательно отдавать полномочия в края и области, теряя тем самым рычаги воздействия на провинцию.
Одним из проектов реформы местного самоуправления является проект федерального закона «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Новгороде и Твери», внесенного в 1996 году Правительством России в Государственную Думу. Суть этого документа – в создании определенного инвестиционного фона, связанного с изменением налоговой системы. В этом случае субъект федерации будет выступать как единый налогоплательщик и будет платить налоги в федеральный бюджет от лица всех предприятий области (края, округа, республики). Сумма налога является фиксированной. В свою очередь, субъект федерации будет иметь право подходить к каждому предприятию дифференцированно, в соответствии с возможностями, финансовым климатом и т.д. Тогда возможно привлечение отечественных и зарубежных инвесторов. Тем более важно то, что местное самоуправление, проведя маркетинговую оценку предприятий, может дать льготы на уплату налогов развивающимся предприятиям, то есть стимулировать рост промышленности в регионе.
В своей работе мы рассмотрели концепцию местного управления в целом, историю местного управления в России и сосредоточили свое внимание на местном управлении в России в середине XIX века. На основе изученного можно сказать, что система местного управления есть совокупность организационных форм осуществления местного управления в рамках муниципалитета. Под системой местного управления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно - правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций, вопросы местного значения. Кроме того, необходимо установить родство понятий «местное управление» и «местное самоуправление» и их совместимость, поскольку рознятся они лишь по масштабам и полномочиям. Местное управление – более широкая структура, чем местное самоуправление.
Можно сказать, что процесс становления системы местного управления в России – процесс очень сложный и незавершенный, поскольку в с приходом Великой Октябрьской революции году система эта была разрушена. В настоящее время с большим трудом она возрождается и преобразовывается. В то время проблемой являлась крайняя бюрократизация аппарата местного управления, проводились различные преобразования для устранения этого недостатка, но, несомненно, местное самоуправление имело много положительных моментов. Во- первых, оно противостояло монархии, сдерживало абсолютизм, централизацию власти. Кроме того, местное управление позволяло учитывать диалектику, особенности губерний, в которых оно действует, извлекать максимальную пользу из ресурсов. Местное управление также обеспечивало социальную защищенность населения, создавая ряд муниципальных учреждений.
Так или иначе, местное управление сыграло большую роль в судьбе России. Если бы оно продолжило свое существование после революции, она бы, наверное, преобразовалась до достаточно высокого уровня. Однако остается надежда на ее возрождение и модернизацию в настоящее время.
1. Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград: 1918.
2. Все губернаторы России. М.: 1997г.
3. Головачев А.А. Десять лет реформ. СПб.: 1872.
4. Градовский А.Д. Переустройство нашего местного управления. Собр. соч. в
9 т. СПб.: 1903, Т. 8
5. Коваленко А.И. Конституционное право РФ. М.: 1998.
6. Конституция РФ
7. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М.: 1993.
8. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М.:
1996.
9. Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб.: 1913, Т. 1, 2
10. Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб.: 1892, приложение.
11. Твардовская В.А. Идеология пореформенного самодержавия. М.:1978.
12. Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и самоуправления // Вопросы философии. 1983. № 8.
13. Тихомиров Ю.А. Управление делами общества. М.: 1984.
14. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: 1994.
----------------------- [1] Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград: 1918. С.30-32. [2] Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб.: 1913. С. 38-42. [3] Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М.: 1996. С. 13. [4] Ясюнас В.А. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения. М.: 1997. С. 37. [5] Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М.. 1996. С. 13. [6] Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: 1994. С. 172. [7] Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: 1994. С. 17 - 21 [8] Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М.: 1996. С. 15.
[9] Тихомиров Ю.А. Управление делами общества. М.: 1984. С. 11. [10] Коваленко А.И. Конституционное право РФ. М.: 1998. С. 176. [11] Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и самоуправления // Вопросы философии. 1983. № 8. С.21.
[12] Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: 1994 , С.28.
[13] Градовский А.Д. Переустройство нашего местного управления. Собр. соч. в 9 т. СПб.: 1903, Т. 8, С.546.
[14] Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб.: 1892 , приложение.
[15] Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб.: 1913, Т. 2, с.78
[16] Головачев А.А. Десять лет реформ. СПб.: 1872.
[17] Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб:1913, Т. 1, С.31-32.
[18] Там же.
[19] Головачев А.А. Десять лет реформ. СПб.: 1872.
[20] Твардовская В.А. Идеология пореформенного самодержавия. М.: 1978, С.232.
[21] Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград, 1918, С.14.
[22] Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб.: 1913, С. 38- 42.
[23] Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М.: 1993, С. 90.
[24] Все губернаторы России. М.: 1997, С.38
-----------------------
О
Т
Р
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5
