Проблема взаимоотношения разноуровневых бюджетно-налоговых систем имеет в условиях российской экономики два аспекта. С одной стороны рассматриваются взаимоотношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. С другой стороны, - финансовые отношения между органами государственного управления Федерации и структурами местного самоуправления.
В общем случае организация в России финансовых взаимоотношений между бюджетно-налоговыми системами различных уровней требует решения трех взаимосвязанных вопросов.
1 - по каким принципам должна быть распределена между разноуровневыми органами власти и управления ответственность за осуществлением соответствующих расходов.
2 - как необходимо распределить источники доходов для покрытия указанных расходов?
3 - связан с тем, что расходные статьи бюджетов и финансовые поступления обычно не совпадают по объему.
Одна из главных причин поддержания и усугубления остроты ситуации на протяжении последних 2-х лет - отсутствие единства взаимоотношений бюджетов разных уровней, нарастание процесса индивидуализации бюджетно-налоговых отношений между Федерацией и субъектами. Проблема в отсутствии ясных, обоснованных и общепризнанных критериев и процедур, применяемых в рамках общей политики внутригосударственной передачи средств. Это обстоятельство порождало у регионов постоянное ощущение несправедливости, заставляло подозревать федеральные органы в проведении протекционистской политики в отношении тех или иных регионов, вызывало обострение межнациональных противоречий и сепаратистских настроений. Необоснованный дисбаланс в отношениях российского правительства с регионами, касающихся налоговых отчислений в федеральный бюджет и предоставления из него дотаций территориям, спровоцировал тезис "о неравноправности субъектов Федерации". Появились даже различные их классификации, базируемые на сравнении регионов по уровню бюджетной обеспеченности, объемам платежей в федеральный бюджет и дотациям из него. Один из достаточно красноречивых вариантов группировки регионов по этим параметрам приведен в таблице.
Обеспеченность территориальных бюджетов в 1992 году
| |"Новые" |"Старые" |Края, | | |автономии |автономии |области | |1.Бюджетная обеспеченность по |186-203 |132-138 |90-91 | |доходам,% | | | | |2.Бюджетная обеспеченность по |207 |133 |90 | |расходам,% | | | | |3.Объем федеральных дотаций, |330 |183 |77 | |субвенций и бюджетных ссуд на | | | | |одного жителя,% от сред него | | | | |уровня | | | | |4. Перечислено в бюджет РФ,% от|11 |19 |91 | |итоговых доходов | | | | |территориальных бюджетов | | | |
Из данных таблицы хорошо видна степень дифференцированности бюджетной обеспеченности по доходной и расходной частям территориальных бюджетов разных регионов России. К этому следует добавить, что на автономные образования, где проживает лишь 14% населения России, планировалось выделить 50% от суммы всех федеральных дотаций регионам. Безусловно, фискальное выравнивание по регионам России еще долгое время останется объективной и актуальной необходимостью.
IV. Взаимодействие бюджетов
Традиционно существует три основных подхода к решению проблемы разделения бюджетов. Первый из них предполагает введение различий по категориям налогов. На каждом из трех уровней (Федерация, регионы, местные органы) при этом собираются свои базовые налоги. Такая схема разграничения доходов минимизирует перераспределительные процессы в бюджетно-налоговой системе, формирует стабильные и вполне понятные "правила игры" между субъектами Федерации и центром. Вместе с тем данная схема может быть эффективно реализована лишь при сравнительной однородности регионов в фискальной отношении. Между тем в России регионы в этом отношении разнородны.
Второй подход заключается в разделении доходов от налогов. В рамках бюджетно-налоговой системы фиксируются процентные ставки, в соответствии с которыми по определенным выдам налогов поступления распределяются между федеральными органами и территориями. При этом возможен и вариант соединения ставок: на федеральном уровне вводится своя ставка, на региональном - своя. Такой подход открывает широкие возможности увеличения масштабов перераспределения бюджетных ресурсов. Это поощряет регионы к оказанию на центр как можно большего давления с тем, чтобы получить бюджетно-налоговые льготы, путем дифференциации соответствующих ставок отчислений. Понятно, что успех здесь одного региона служит стимулом еще большей активизации других. Результат - резкое усиление индивидуально регионального регулирования бюджетных отношений. Под ударами региональных элит система единых федеральных налогов постепенно разрушается и перестает выполнять функции интегрирующего фактора в рамках Федерации. Бюджетно- налоговая система приобретает договорно-региональный характер. При всем том нельзя не отметить, что в принципе реализация второго подхода дает возможность максимально учитывать специфику российских регионов. Третий принципиальный подход к разделению бюджетов между федеральными органами и территориями предполагает определение процента выплат в федеральный бюджет от общей суммы фактически взимаемых в регионе налогов. При этом, однако, часто не уточняется, будет ли каждая территория вводить свою собственную систему налогов или же использовать в качестве основы единую систему, согласованную между регионами на федеральном уровне. Поэтому при реализации данного подхода как раз и появляется опасность максимальной децентрализации федерального бюджета при одновременном усилении перераспределительных процессов и централизации бюджетных средств на региональном уровне.
Весьма проблематична и сама возможность определения согласованной с регионами процентной ставки отчислений в федеральный бюджет. Регионы- экспортеры будут, понятно, настаивать на ее снижении. Так, Татарстан предлагает установить ее на уровне 20%. Сравнительно же бедные в ресурсном отношении регионы, характеризующиеся низким уровнем фискальной обеспеченности, заинтересованы в более высоких процентных ставках отчислений с тем, чтобы поддерживать и пополнять бюджетные ресурсы регионального выравнивания, из которых нуждающиеся субъекты Федерации получают весьма ощутимую поддержку. Исполнение государственного бюджета Российской Федерации с целью исследования соотношения между федеральным и региональными бюджетами представлено в таблице N1.
В ходе экономических реформ в доходах консолидированного бюджета доля поступивших прямых налогов существенно повысилась, а косвенных - соответственно снизилась. В доходной базе бюджетов территорий наблюдалось некоторое уменьшение удельного веса прямых и косвенных налогов, вместе взятых, при одновременном увеличении доли других налогов и сборов. В результате к концу 1993 г. удельный вес доходов, аккумулируемых региональными бюджетами (без субвенций), заметно возрос 44,1 до 58,8%. Это же соотношение сохранялось в 1 квартале 1994 года. На 1 апреля 1994 г. доля регионов в общем объеме налога на добавленную стоимость по сравнению с 1992 г. увеличилась с 2561 до 33,5%, акцизов - с 33,5 до 43%, прямых налогов - с 67,7 до 71,3%, других налогов и сборов - с 51,6 до 65,9%. Осуществление фактического разделения доходов консолидированного бюджета по налогам при его исполнении между федеральными органами и территориями в 1993 г. показано в таблице N2. Снижение доли налоговых платежей, поступающих в федеральный бюджет, по сравнению с прогнозируемой по оценкам специалистов обусловлено нарушением целым рядом российских регионов действующего законодательства. Только Башкирия и Татария недопоставили в 1993 г. в федеральный бюджет денежных средств на сумму более 400 млрд.руб. (что примерно равно половине всех бюджетных средств, идущих на нужды российского высшего образования); 600 млрд.руб. было недополучено по сравнению с прогнозом вследствие установления в 1993 г. дифференцированных нормативов отчислений налога на добавленную стоимость в бюджеты национально- государственных и административно-территориальных образований.
При достаточно систематическом снижении налоговых поступлении в федеральный бюджет в 1993 г. уровень соответствующих платежей, зачисляемых в бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований, по отношению в ВВП сохраняется относительно стабильным. В 1 квартале он равнялся 16,3%, во II - 16,3%, III - 14,2%, в IV - 15,1%. Между тем в 1992 г. на региональные бюджеты приходилось лишь 38,6% общей суммы бюджетных расходов, в 1993 г. - 44,1%, в 1 квартале 1994 г. - 52,0%. В 1993 г. региональными бюджетами в целом по Российской Федерации было получено дотаций и субвенций из федерального (республиканского) бюджета (без федеральных программ) на сумму 3,2 трлн.руб. Объемы федеральной поддержки регионов, таким образом, приблизительно соответствовали 28,8% всего собранного за указанный период в консолидированный бюджет налога на добавленную стоимость. Заметим при этом, что уже в 1992 г. на федеральный бюджет приходилось 53,2% затрат на народное хозяйство, около 40% - на обеспечение функционирования государственной администрации, почти 30% - на здравоохранение и образование, все затраты на оборону и по внешнеторговым операциям и около 75% других расходов. В настоящее время эти крайне неблагоприятные для федерального бюджета соотношения несколько улучшились. Так, по итогам исполнения российского бюджета в 1 квартала 1994 г. на долю расходов федерального бюджета приходилось 27,7% затрат на народное хозяйство, 50% - на обеспечение функционирования государственной администрации, 15% - на здравоохранение и образование, все затраты на оборону и по внешнеторговым операциям и свыше 53% других расходов.
Приведенные данные свидетельствует о весьма серьезной (хотя частично и корректируемой) асимметрии сложившейся налогово-бюджетной системы с позиций взаимоотношений между территориями и федеральными органами. Указанная асимметрия продолжает усиливаться. Абсолютное большинство территорий (85%) находится на дотации федерального бюджета России, причем общая сумма передаваемых по взаимным расчетам бюджетных средств составляет около 20% всех финансовых ресурсов регионов. Есть и такие регионы (Тува, Северная Осетия и др.), которые живут практически полностью на дотации федерального бюджета.
Страницы: 1, 2, 3, 4
