Форма правления в конституционном государстве характеризует схему разделения властей, в первую очередь между главой государства, парламентом и правительством. В разных конституционных государствах были установлены различные формы правления и сложились различные системы разделения властей.
При ограниченной (дуалистической) монархии (Великобритания после "Славной революции", Российская империя между двумя революциями) законодательная власть принадлежит парламенту, монарх формирует правительство и обладает правом абсолютного вето. В парламентарной монархии (Великобритания, Япония) монарх является номинальным главой государства и свои полномочия самостоятельно не осуществляет. Монарх формирует Правительство из представителей политических партий, победивших на парламентских выборах и составивших парламентское большинство. Монарх может иметь и другие полномочия (роспуск парламента, право вето), но осуществляет их по совету правительства. Выражение парламентом недоверия правительству влечёт отставку последнего. Фактическим главой государства является глава правительства. Система может эффективно функционировать только при устойчивой двухпартийной системе, при многопартийной системе действуют коалиционные правительства, возможна частая смена правительств (так называемая "правительственная чехарда")[2].
Наиболее полно принцип разделения властей проведён в Конституции США 1787 года, в форме президентской республики. Основные черты этой формы правления - строгое разделение властей, президент избирается внепарламентским путём, возглавляет правительство и всю систему исполнительной власти, обладает правом отлагательного вето и не вправе распускать парламент. Такая форма правления может функционировать независимо от системы партий, однако она не предусматривает механизмов разрешения конституционных кризисов.
Парламентарная республика (Италия) отличается от парламентарной монархии тем, что президент - номинальный глава государства - избирается парламентом, в определённых случаях он может распускать парламент, он может осуществлять часть своих полномочий самостоятельно, но большинство актов требуют контрассигнации. Конституционная практика идёт по пути сокращения полномочий Президента: в Италии даже традиционную для главы государства представительскую функцию (участие в заседаниях глав "большой восьмёрки", переговоры на высшем уровне) осуществляют главы правительств, а фактически - реальные главы таких государств.
На мой взгляд, для нашей страны наиболее поучителен пример конституционного развития Франции. При многопартийной системе и неустойчивом гражданском обществе, в почти двухсотлетней череде революций, переворотов, кризисов, реставраций сменились почти все мыслимые формы правления, и они все показали свои недостатки. Только полупрезидентская V республика, установленная под руководством Шарля де Голля, смогла эффективно функционировать при многопартийной системе и принесла стране стабильность. Основные черты полупрезидентской республики - широкие полномочия президента, избираемого прямыми, реже косвенными выборами, он не входит непосредственно ни в одну из основных ветвей власти, координирует их деятельность, может распускать парламент или одну из его палат, формирует правительство и направляет его деятельность. Правительство несёт политическую ответственность и перед президентом, и перед парламентом. Полупрезидентской республикой, на мой взгляд, является и Российская Федерация по Конституции 1993 года.
Полупарламентская республика (Германия) отличается более сложным порядком отправления правительства в отставку, что снижает вероятность правительственных кризисов (в Германии, чтобы сместить канцлера, необходимо избрать нового, простой, деструктивный вотум недоверия влечёт роспуск парламента).
Полупарламентская и полупрезидентская республика - самые устойчивые формы правления, но президентская и та же полупрезидентская, на мой взгляд, более демократичны, так как не только Парламент, но и Президент получает свой мандат непосредственно от народа.
Одна из последних тенденций в мировой конституционной практике - сближение форм правления. После 1958 года всё большее распространение получает смешанная (президентско-парламентская, полупрезидентская) форма правления, получила реализацию она и в Конституции РФ 1993 года.
Для двух республиканских форм правления разделение властей не характерно. При советской власти вся полнота власти принадлежит представительным органам - Советам (формально - народу), исполнительные и иные органы формируются советами и им подконтрольны, обычно советская республика сочетается с однопартийной системой, правящая партия через безальтернативные выборы направляет своих представителей в Советы, через Советы - в другие органы, диктует государственным органам свою волю. Для суперпрезидентской республики характерно огромное сосредоточение полномочий в руках главы государства: он по своему усмотрению формирует правительство, распускает парламент, изменяет законодательство, назначает референдумы. Президент избирается народом, но он может обеспечить себе победу на выборах за счёт административного ресурса, иногда проводятся референдумы о продлении полномочий Президента. Суперпрезидентская форма правления обычно характерна для авторитарных режимов, но на короткий срок может быть установлена для выхода из конституционного кризиса (например, в России в период с 21 сентября по 25 декабря 1993 года).
С течением времени концепция разделения властей стала подвергаться модификациям, в конституциях стали появляться положения, уходившие от первоначальных жёстких схем. Авторы принципа разделения властей предполагали верховной законодательную власть, однако в течение ХIХ-ХХ веков в различных государствах усиливалась не законодательная, а исполнительная власть, что объясняется усложнением управления в условиях индустриального и информационного общества.[3] Там же, где сильна была законодательная власть, она оказывалась под сильнейшим влиянием политических партий, что при многопартийной системе приводило к неустойчивости системы государственной власти и частой смене правительств, при однопартийной системе - к диктату партии. В современном понимании концепции разделения властей речь идёт не о разделении трёх абсолютно независимых властей, а о разделении единой государственной власти на три "ветви власти", организационно и функционально самостоятельные. Не может быть нескольких властей в едином государстве, и не могут "ветви власти" действовать в изоляции друг от друга. Наоборот, участвуя в осуществлении функций государства, в решении государственных задач, государственные органы неизбежно втягиваются во взаимодействие. Кроме того, всё большее распространение получили государственные органы с особым статусом, не входящие в традиционную триаду "ветвей власти", в научных трудах и некоторых конституциях появились положения об избирательной, учредительной, контрольной, информационной власти и других её "ветвях" и "ответвлениях".[4] Есть такие органы и в России, и о них речь пойдёт ниже.
Обобщая вышесказанное, отметим общие тенденции развития концепции разделения властей в мировой конституционной практике: (1) утверждение единства государственной власти, (2) дифференциация власти, обособление "ветвей" и "ответвлений" государственной власти, (3) сближение форм правления, распространение смешанной формы правления, (4) усиление исполнительной власти.
Согласно части 1 статьи 3 Конституции РФ "единственным источником власти в РФ является её многонациональный народ". Часть 2 статьи 3 предусматривает три формы осуществления власти народа - непосредственную демократию, государственную власть и местное самоуправление: "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления"[5]. Никто больше не может ни обладать политической властью, ни осуществлять её, согласно части 3 статьи 4 "Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону".
Согласно статье 10 Конституции РФ "Государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Согласно части 1 статьи 11 Конституции РФ "Государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ".
Проанализируем эти нормы во взаимосвязи с другими конституционными нормами. Во-первых, в статье 10 идёт речь о государственной власти в единственном числе, говорится о разделении государственной власти, а не властей. Это принципиально важно, особенно учитывая то, что согласно части 3 статьи 5 единство системы государственной власти является одним из конституционных принципов федерализма. Во-вторых - "на основе" а не на абсолютном принципе, принцип разделения властей рассматривается как основополагающий, направляющий, но не как абсолютный, а значит, могут быть и исключения (а именно они и составляют смысл работы). Глава государства - Президент РФ - не вписывается в триаду "ветвей власти" и не входит непосредственно ни в одну из трёх основных "ветвей власти", это следует из анализа статей 10, 11, глав 4, 6, который полностью будет приведён ниже. В-четвёртых, перечень федеральных органов государственной власти, установленный частью 1 статьи 11, ни в коем случае нельзя считать исчерпывающим. Федеральные органы исполнительной власти, которые упоминаются во многих статьях глав 3 и 6, а также об их территориальных органах, о которых говорится в части 1 статьи 78, в этот перечень не входят. Не вписываются ни в этот перечень, ни в традиционную триаду "ветвей власти" такие федеральные государственные органы (а они обладают всеми признаками государственных органов и в соответствующих федеральных законах, как правило, прямо названы государственными органами), которые либо прямо названы органами государственной власти, либо по свойствам исполняемых функций и по характеру государственно-властных полномочий фактически являются таковыми: Центральный банк РФ (часть 2 статьи 75 Конституции РФ прямо называет его органом государственной власти), Счётная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, органы прокуратуры во главе с Генеральной прокуратурой РФ, избирательные комиссии во главе с Центральной избирательной комиссией РФ и некоторые другие государственные органы.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9
