З метою унеможливлення подвійного регламентування одних і тих самих об’єктів політико-владного впливу раціональним видається більш чітко визначити межі нормативних указів Глави держави. Вони повинні мати переважно процедурно-допоміжний характер. Адже Президент, не підміняючи парламент може скористатися правом законодавчої ініціативи і внести відповідний законопроект на розгляд парламенту. Підтвердженням підзаконності актів Президента є формулювання ст.75 Конституції України про належність законодавчих повноважень виключно парламенту та пов’язана із ним норма ст.8 про Верховенство Конституції і законів України у ієрархії системи нормативних актів державних органів і посадових осіб [5, 25].
Про підзаконний характер актів Президента говорить і той факт, що у більшості сфер своєї компетенції Президент діє разом з урядом, а не Верховною Радою. Разом із тим, як різновид підзаконних нормативних актів, укази Президента мають більш високу юридичну силу, ніж постанови і розпорядження, оскільки частина 3 ст.113 Конституції України передбачає що Кабінет Міністрів у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України.
З огляду на це важливим для оптимізації нормотворчої діяльності Верховної Ради і Президента є питання про розмежування предмета закону і нормативного указу Президента. Конституція України не обмежує останнього переліком питань, з яких він має право видавати акти, здійснюючи правове регулювання. Проте, з іншого боку, стаття 92 Конституції окреслює коло найважливіших питань, правове регулювання яких має визначатися та встановлюватися виключно Законами України. Тому обмеження нормотворчої компетенції глави держави полягає у тому, що він не може видавати укази з питань, які вже регламентовані законом, чи щодо яких конституція містить прямі вказівки про те, що вони повинні бути регламентовані законом.
У той же час такий висновок потребує істотного уточнення. Якщо брати до уваги підзаконний характер актів Президента, а також те, що Конституція не містить вичерпних критеріїв розмежування повноважень у правотворчій діяльності Верховної Ради, Президента та Уряду, то предмет і сфера регулювання у конкретних сферах повинні базуватися на компетенції Президента, яка визначена передусім у розділі 5 Конституції „Президент України”. Та й з правових позицій більш раціональним виглядає прийняття парламентом нехай навіть і фрагментарного закону (за пропозицією Президента чи Уряду), аніж випереджувальне видання Президентом аналогічного за змістом указу.
Участь Президента України у законодавчому процесі реалізується передусім через право законодавчої ініціативи, промульгаційну прерогативу і право вето на вже прийняті парламентом закони. У той же час конституційна прерогатива накладання вето дозволяє Президенту під час її здійснення керуватись на тільки економіко-технічними розрахунками, а й корпоративним інтересом. Для того щоб уникнути цього, необхідно нормативно визначити підстави повернення закону до парламенту.
Порядок вивчення законів, представлених на підпис глави держави, регламентується Розпорядженням Президента України №221/97- рп від 30 травня 1997 року „Про порядок проведення експертизи і підготовки на підпис Президенту України законів України”. У розпорядженні визначено органи, які беруть участь у підготовці на підпис главі держави законів та їх повноваження у цій сфері. Таку процедуру варто було б закріпити відповідними законами, проекти яких підготовлені і схвалені в парламенті (закон „Про нормативно-правові акти” та закон „Про закони та законодавчу діяльність).
Не менш важливою формою реалізації компетенції Президента України є право на роз’яснювальну роботу або інтерпретаційну діяльність, яка полягає у з’ясуванні та поясненні сенсу і цілей норм права. Правові режими інтерпретаційної діяльності на сьогодні ще тільки складаються, оскільки донедавна як юридична наука, так і практика не звертали достатньої уваги на це питання. Проте якість акта офіційного тлумачення і його наступна ефективність значною мірою зумовлюються атмосферою, в якій він розроблявся, що ставить на порядок денний проблему детальної правової регламентації правороз’яснювальної роботи. Тлумачення прийнятих Президентом України актів мають готуватися згідно з Положенням про порядок підготовки і внесення проектів указів і розпоряджень Президента України й оформлятися указами глави держави.
3. Бажано вдосконалити систему гарантій президентської діяльності.
Характер завдань, що стоять перед Президентом України, широкий спектр повноважень і висока політична відповідальність глави української держави зумовлюють необхідність створення чіткої системи гарантій президентської діяльності. Слід звернути увагу на те, що вони не знайшли належного, послідовного і комплексного відображення у чинному законодавстві. До юридичних гарантій слід віднести законодавче закріплення правового статусу його актів стосовно актів Кабінету Міністрів України. Роль такого акта міг би відіграти статутний закон „Про Президента України”. При цьому статус Президента України доцільно було б доповнити деякими гарантіями притаманними статусу парламентарів, зокрема, такими, як непорушність повноважень глави держави, використання Президентом засобів масової інформації, відповідальність осіб за невиконання обов’язків щодо глави держави.
На особливу, самостійну увагу заслуговує проблема конституційної відповідальності глави держави. Це зумовлюється тим, що Конституція визначає Президента „гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина”. Особливість конституційно-правового статусу Президента полягає у тому, що, з одного боку, він виступає суб’єктом, котрий правомочний застосовувати міри конституційної відповідальності за порушення Конституції до інших суб’єктів конституційної відповідальності. Але водночас Президент сам може виступати суб’єктом, до якого можуть застосовуватись міри конституційної відповідальності за порушення Конституції.
Конституція України передбачає можливість усунення президента з поста у порядку імпічменту у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину. Серед підстав для застосування імпічменту не закріплюється: порушення Конституції, законів, прав і свобод людини і громадянина, а також присяги. Створення конструктивної моделі інституту конституційної відповідальності глави держави диктує необхідність включення перерахованих елементів до переліку підстав для імпічменту глави держави, оскільки це органічно випливає з його статусу. Звідси потреба у доповненні відповідної статті Конституції.
Таким чином, з метою унеможливлення частих змін уряду у політичну практику держави доцільно впровадити:
- вотум конструктивної недовіри щодо Прем’єр-міністра України. Сенс вотуму конструктивної недовіри полягає у тому, що відставки Глави уряду має юридичні наслідки лише за умови, якщо протягом двох діб більшість депутатів проголосують за кандидатуру нового Глави уряду;
- синхронізований виборчий цикл. Гармонізація термінів призначення президентських і парламентських виборів зменшить політичне протистояння між президентською і законодавчою владами, позитивно вплинути на формування заснованого на консенсусі уряду і, як наслідок, мінімізувати конкуруючі вимоги щодо діяльності уряду [5, 26].
Зважаючи на масштаби тіньового нелегального лобіювання в органах виконавчої влади та з метою усунення конкуренції політичних ініціатив, непогодженості рішень, надлишкового бюрократичного тиску потрібно чітко визначити юридичну пріоритетність указів та розпоряджень Президента України і постанов КМУ.
З метою оптимізації нормотворчої діяльності ВРУ і Президента України необхідним чітко юридично розмежувати предмет закону і нормативного указу Президента та законодавчо закріпити порядок вивчення законів, представлених на підпис Глави держави, шляхом прийняття законів “Про нормативно-правові акти”, “Про закони та законодавчу діяльність”.
Внесення змін до Основного Закону, яке відбулося в розпал буремних подій «помаранчевої революції», започаткувало новий етап становлення конституціоналізму в Україні. Але неточність норм, різне, як правило, протилежне їх тлумачення учасниками конфлікту, ухилення Конституційного Суду від виконання повноважень, покладених на нього Конституцією та законами України, призвели до ігнорування Основного Закону, перетворивши громадян України на заручників політичної ситуації.
Конституція відобразила компроміс між протилежними політичними таборами у Верховній Раді та різними гілками державної влади. Політична боротьба між Президентом і Верховною Радою за повноваження, що передувала прийняттю Конституції та вплинула на її зміст, досягла свого апогею саме наприкінці червня 1996 року. Навіть укладення в 1995 році Конституційної угоди не змогло вирішити проблеми невизначеності статусу окремих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також браку цивілізованого механізму взаємодії між ними. Цьому сприяла й відсутність в українському політикумі відповідних традицій.
На думку як вітчизняних, так і зарубіжних учених-конституціоналістів, Основний Закон 1996 року міг вважатися досить демократичним і досконалим з погляду правової науки. Результатом його ухвалення стало не лише вирішення по суті наявних на той час спорів у відносинах між органами державної влади, а і встановлення в Україні президентсько-парламентської форми правління європейського зразка. Однак маємо визнати недосконалість системи взаємодії найвищих органів державної влади, передбаченої Основним Законом. Саме тоді на конституційному рівні було закріплено таке співвідношення повноважень у системі «Президент — парламент — уряд», за якого глава держави, який формально не належав до жодної з гілок влади, фактично мав статус глави виконавчої влади і не підлягав відповідальності. Прем’єр-міністр, попри те, що формально очолював уряд, фактично здійснював номінальні урядові повноваження й виконував роль «хлопчика для биття», відповідаючи за президентські рішення і дії у виконавчій сфері. Верховна Рада, враховуючи суттєві розбіжності між фактичним і формальним статусами Президента та Прем’єр-міністра, була позбавлена можливості забезпечити належну відповідальність органів виконавчої влади. Отже, Конституція в редакції 1996 року була далекою від досконалості й потребувала змін.
Найбільш простий шлях реформування системи, що існувала на той час, зводився до двох варіантів. Перший полягав у переході до президентської форми правління. Для цього було достатньо визнати Президента главою виконавчої влади (тобто привести у відповідність його формальний та фактичний статуси), розширити підстави притягнення Президента до відповідальності та спростити процедури її реалізації (змінити ст.111 Конституції), зробивши таким чином главу держави фігурою не лише політично сильною, а і юридично відповідальною.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5
