Осуществляя свои полномочия, Президент РФ издает два вида актов: указы и распоряжения ( ст. 90 Конституции ). Различие между ними установить довольно сложно. Правовые акты Президента делятся на нормативные и индивидуальные.
Указы и распоряжения Президента нормативного характера обязательны для исполнения на всей территории России. Нормативные акты Президента наряду с Конституцией и федеральными законами являются правовой основой издания федеральными исполнительными органами власти и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации своих актов.
Нормативные указы и распоряжения содержат правовые нормы, определяющие общие правила поведения, рассчитанные на многократное применение. Так, один из последних указов - Указ Президента РФ от 08.10.2002 № 1133 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 23 августа 2000 г. № 1563 «О неотложных мерах социальной поддержки специалистов ядерного оружейного комплекса Российской Федерации» устанавливает дополнительное материальное обеспечение при выходе на пенсию в соответствии с Законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». К нормативным указам относится и Указ от 21.09.2002 г. № 1011 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий», который утверждает Положение об указанном министерстве.
Индивидуальные указы и распоряжения касаются только конкретных взаимоотношений. К ним относятся, например, указы и распоряжения о назначении на должность или об освобождении от занимаемой должности (Указ Президента о назначении А. Хлопонина на должность исполняющего обязанности губернатора Красноярского края).
Правовые акты, издаваемые Президентом, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Это означает, что акты Президента носят подзаконный характер.
Отсутствие в конституции формулировки о перечне вопросов, подлежащих регулированию исключительно законом, позволяет толковать правотворческую деятельность Президента достаточно широко.
В соответствии с ежегодными Указами Президента Российской Федерации, о призыве граждан РФ на военную службу и об увольнении с военной службы солдат, матросов, сержантов, старшин и военных строителей, выслуживших установленные сроки военной службы, федеральные органы исполнительной власти ведут дополнительный набор граждан для прохождения военной службы в добровольном порядке.
В случае отсутствия законов, регулирующих определенную сферу отношений, Президент вправе, не нарушая требований ч. 3 ст.90 Конституции, издать нормативный указ по данному вопросу. Издание таких указов не ограничивает право Федерального Собрания на принятие закона, регулирующего аналогичную сферу отношений. Нормы, содержащиеся в законе, не могут быть ограничены положениями указа или распоряжения Президента. Например, после утверждения Указом Президента от 1 октября 1993 года Положения о выборах депутатов государственной Думы в 1993 году (Бюллетень ЦИК РФ. 1993. № 1. Ст.7), Федеральным Собранием в 1995 году был принят Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», который в значительной мере вышел за рамки названного Положения.
12 августа 2002 года Президент подписал указ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». Смысл указа прост: чиновникам напоминают, что они представляют государство и должны вести себя ответственно. Кодексы поведения чиновников существуют едва ли не во всех странах. Одним из первых современных кодексов поведения чиновников стал документ под названием «Президентский указ № 10939», подписанный Джоном Кеннеди 5 мая 1961 года и устанавливающий правила этического поведения федеральных служащих.
Вслед за Президентским кодексом от 12 августа сего года, рекомендующим государственным чиновникам вести себя прилично, подготовлен законопроект «О противодействии коррупции», который готовится к первому чтению в Государственной Думе и который устанавливает для них ответственность за плохое поведение.
При несоответствии нормативных актов Президента Конституции или Федеральным законам споры по данному вопросу разрешаются в соответствии с п. «а» ч. 2 ст. 125 Конституции Конституционным Судом Российской Федерации.
При наличии правовых пробелов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно. Кроме этого, одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны. Отнюдь не только ежегодные послания Президента могут считаться формой реализации этого полномочия. Необходимость выполнения функций гаранта Конституции также обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции РФ. Позицию Президента неоднократно поддерживал Конституционный Суд РФ. В Постановлении от 30 апреля 1996 года по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 года « О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации » и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, утвержденного названным Указом КС определил: « В соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов ».
В Постановлении от 1 декабря 1999 года № 17-П «По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении его уголовного дела», Конституционный Суд подтвердил: «Исходя из Конституции Российской Федерации и в отсутствие другого законодательного регулирования акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент Российской Федерации».
В нашем сложном обществе позиции Конституционного Суда далеко не у всех специалистов, занимающихся вопросами института государственной власти, нашли понимание. Высказывались мнения, что для случаев, когда очевидно, что общественные отношения составляют предмет закона, но нет возможности его принять, то необходимо заложить в Конституции хотя бы вынесение Государственной Думой решения о поручении Президенту урегулировать эти отношения. Подобная практика есть в других странах, она именуется делегированным законодательством.
4. Прекращение полномочий Президента РФ
Согласно ст. 91 Конституции, Президент обладает неприкосновенностью. Неприкосновенность означает защищенность от всяких посягательств со стороны кого бы то ни было, а лицо, пользующееся неприкосновенностью, защищается государством от противоправных посягательств. Это означает: никто не может применить в отношении Президента физического или психического насилия; его нельзя задержать, ни обыскать, ни арестовать, ни привлечь к любому виду правовой ответственности, пока он состоит в должности Президента; наконец, Президента нельзя свергнуть, ни отстранить от исполнения обязанностей.
Предоставление Президенту Российской Федерации конституционной гарантии неприкосновенности обусловлено прежде всего чрезвычайной важностью и ответственностью его полномочий как главы государства и гаранта Конституции, а также тем, что он избран всенародным голосованием.
В соответствии с ч. 1 ст. 92 Конституции Президент РФ приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги, прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом РФ.
Полнота понятия «неприкосновенность» имеет для Президента особое значение, поскольку ему приходится принимать крупные политические решения, которые могут вызвать не только поддержку, но и недовольство отдельных граждан и организаций. Президент, пользующийся гарантией неприкосновенности, способен принимать решения, исходя только из своего представления об интересах государства.
Гарантия неприкосновенности действует только в период нахождения в должности.
Неприкосновенность никоим образом не связывается с безответственностью и вседозволенностью. Конституция возлагает на Президента Российской Федерации обязанности, предполагающие высокую ответственность за свои действия.. Это обстоятельство подчеркивается в Конституции тем, что она предусматривает возможность отрешения Президента от должности на основании сложной процедуры, следующей за обвинением его в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
Положение российской Конституции о неприкосновенности главы государства соответствует мировой практике конституционализма. В той или иной форме практически все конституции иностранных государств предусматривают неприкосновенность главы государства.
Как и любой человек, Президент может оказаться в таком положении, когда исполнение им своих обязанностей невозможно.
Во времена нахождения у власти Первого Президента России привлекалось пристальное внимание к теоретическим и практическим вопросам, связанным с досрочным прекращением полномочий Президента РФ. В ч. 2 ст. 92 Конституции, посвященной этим вопросам, говорится: « Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отстранения от должности. При этом выборы Президента Российской Федерации должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий ». Крайне важное значение имеет и следующая, третья часть ст. 92: « Во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Исполняющий обязанности Президента не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации ».
Как видно, в ст. 92 указаны три способа досрочного прекращения исполнения полномочий Президента: отставка, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, отрешение от должности. Рассмотрим каждый из них.
Страницы: 1, 2, 3, 4
