2. Разграничение полномочий
Еще во время подготовки первых договоров и позже возникли вопросы, касающиеся порядка их разработки, оформления, содержания и юридической силы. Частично они решены Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. № 370, который утвердил "Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ". Но Указ всех проблем не снял. Дело в том, что в конструкции новой Федерации выявились серьезные недостатки, а в развитии федеративных отношений стали проявляться тревожные тенденции, самая опасная из них - отсутствие надежных механизмов проведения в жизнь на всей территории России положений Конституции и других федеральных законов. Поскольку регионы фактически неравны, различны их требования к центру, что, в свою очередь, сказывается на содержании договоров о разграничении предметов ведения.
Конституция не определила место договорного процесса в формировании основ федерализма, не содержит норм о порядке введения в действие таких договоров. Сейчас правительство, заключая договор, устанавливает правила распределения или перераспределения бюджетных и налоговых средств, размер процентной ставки, что не предусмотрено федеральными законами. Тем самым оно вторгается в компетенцию законодательной власти. Поскольку основным предметом договора являются вопросы, касающиеся собственности, бюджета и налогов, законодательное регулирование которых находится в исключительной компетенции парламента, по мнению специалистов, нужен федеральный закон, определяющий статус договора о разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектом и порядок делегирования полномочий, или следует отдельным законом утверждать договор с каждым конкретным субъектом.
Кроме того, зафиксированное в Конституции равноправие субъектов Федерации можно толковать следующим образом: если один субъект тем или иным способом расширил свои права, то остальные "копируют" его автоматически. К счастью, это не практикуется. Но ценность Конституции, законов и норм права в том, что они действуют независимо от желания государственных и политических деятелей. Сложившаяся же практика дает основания безусловное действие правовых норм поставить в зависимость от влиятельности региональных лидеров.
Автономные области (округа) используют форму закона и договора, чтобы урегулировать отношения с Федерацией и ее субъектами. Прямой выход на Москву автономий породил новую проблему - что делать с их пребыванием в краях и областях, с которыми экономика и социально-культурная сфера автономий неразрывно связаны? Победил здравый смысл: девять автономных округов из десяти остались в составе краев и областей (Чукотский автономный округ выведен из Магаданской области в июне 1992 г. после подписания Федеративного договора). Но это сделало противоречивым их статус: с одной стороны, они равноправны с соответствующим краем (областью), с другой - входят в него.
Как должны строиться отношения в треугольнике "автономный округ - край (область) - федеральный центр"? Появились политики, которые стали добиваться обособления автономных округов от краев (областей). Они игнорируют тот факт, что цель образования национальных округов заключалась в том, чтобы помочь развитию малых народов. Их не останавливает и то, что такое обособление противоречит экономическим интересам и округа, и края. Впрочем, по мере общей стабилизации политической обстановки в стране все очевиднее становилась бесперспективность откровенно сепаратистских или дезинтеграционных проектов. Поэтому местные лидеры стали добиваться не полного отделения, а лишь обособления округов и расширения их полномочий в рамках области.
Аналитики считают, что ни решения Конституционного Суда, ни заключенные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между властями Федерации, краев, областей и автономных округов не устранят конфликтов. Улучшить ситуацию поможет принятие федерального закона, который обеспечил бы сочетание провозглашенного Конституцией равноправия всех субъектов Федерации и необходимости учета особенностей и конкретных интересов каждого из них.
В этом законе следовало бы установить, что договор не может наделять одного субъекта правами и льготами, которых не имеют другие. Подобные вопросы должны решаться принятием соответствующих общих законов, а также в ходе рассмотрения и утверждения бюджета Федеральным Собранием. Это не исключает наделения отдельных субъектов Федерации (скажем, Чечни) особым статусом при наличии чрезвычайных обстоятельств. Но подобный статус может быть предоставлен только на основании специального федерального закона или заключения договора с последующей его ратификацией.
В законе о договорах между Федерацией и ее субъектами целесообразно, во-первых, указать случаи, когда договор после его заключения должен представляться вместе с сопровождающими соглашениями в Госдуму на ратификацию; во-вторых, установить общее правило о главенстве федерального закона над договором в случае их расхождений.
Специалисты предлагают тщательно проанализировать подписанные договоры относительно:
3. Война законов
Верховенство Конституции - предпосылка стабильности федеративного устройства, залог соблюдения баланса полномочий между Федерацией и ее субъектами. В ней закреплены принципы и нормы демократической организации государства, фундаментальные права и свободы человека и гражданина, действующие на территории всей страны. Поэтому конституции и уставы субъектов Федерации должны соответствовать Конституции РФ не только по формальным основаниям, но также исходя из интересов человека, народов и общества в целом.
Внесение в законодательство субъектов Федерации положений, которые отражают эгоистические региональные запросы, расходятся с Конституцией РФ и федеральными законами и нарушают принцип федерализма. Так происходит, когда республика присваивает себе конституционное право объявлять войну, предоставлять политическое убежище без уведомления федерального центра или гражданство без соблюдения общероссийской нормативно-правовой базы. Некоторые субъекты Федерации в одностороннем порядке закрепили свой особый конституционно-правовой статус, который создает предпосылки для их обособления (конституции Бурятии, Дагестана и Тывы, устав Иркутской области), объявили себя суверенным государством в составе Федерации (конституции Башкортостана, Татарстана, Тывы, Якутии, Ингушетии, Северной Осетии), установили порядок изменения границы субъекта Федерации с иностранными государствами (устав Псковской области).
В конституции Татарстана закреплено право республики самостоятельно определять свой государственно-правовой статус как ассоциированного члена в составе Федерации. В конституциях Бурятии и Коми провозглашено, что этот статус устанавливается сначала республиканской конституцией, а затем - Конституцией РФ. Верховенство законодательства субъектов Федерации в отношении национальных богатств, их исключительная собственность на землю, недра, воды, леса, растительный и животный мир, находящиеся на их территории, установлены в конституциях Адыгеи, Дагестана, Ингушетии, Калмыкии, Северной Осетии, Кабардино-Балкарии, уставе Тюменской области.
Особого внимания требует организационно-правовое обеспечение региональной безопасности. В нарушение федерального законодательства на советы безопасности, функционирующие в девятнадцати субъектах Федерации, возложена охрана суверенитета, независимости и территориальной целостности субъекта (Ингушетия, Северная Осетия), вопросы обороны (Томская область, Северная Осетия, Ингушетия и Тыва), которые не являются предметом ведения субъекта.
В Татарстане, Марий Эл, Хакасии, Карелии, Башкортостане, Дагестане, Ингушетии и Кабардино-Балкарии созданы министерства и ведомства по вопросам безопасности. Если бы решаемые ими задачи ограничивались защитой прав и свобод человека и гражданина, обеспечением общественной и экологической безопасности, правопорядка и борьбой с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацией их последствий (т.е. сферой совместного ведения Федерации и ее субъектов), их создание было бы менее проблематичным. Но они имеют более широкие полномочия, вторгаются в сферу ведения Федерации, пытаясь контролировать подразделения федеральных силовых структур на местах, что противоречит Конституции РФ и закону "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации".
Конституции Адыгеи, Дагестана, Ингушетии и Калмыкии устанавливают гражданство, которое приобретается и прекращается в соответствии с законами субъекта Федерации независимо от российского гражданства. Во многих конституциях права и свободы человека и гражданина увязываются с гражданством данной республики, что противоречит Конституции РФ, в соответствии с которой они действуют на всей территории России, а регулирование прав и вопросы гражданства отнесены к исключительному ведению РФ.
Есть и другие примеры. Так, Омская область провозгласила, что порядок регулирования разногласий между органами власти Федерации и ее субъекта определяется только региональным законом. В уставе Смоленской области записано, что ее органы власти вправе определять статус судей и осуществлять надзор за деятельностью судов со стороны вышестоящих судов. Конституции Мордовии, Адыгеи, Дагестана, Ингушетии, Калмыкии, Северной Осетии и Кабардино-Балкарии содержат положения о назначении председателей судов, их заместителей, судей верховных судов и арбитражных судов республик, а также районных (городских) судов, что не соответствует Конституции РФ и закону "О судебной системе Российской Федерации".
Страницы: 1, 2, 3, 4
