Мнение "Эколайна": "Организации следует участвовать в принятии ключевых решений, определяющих стратегию экспертизы, - прежде всего, в подборе дополнительных экспертов и постановке перед ними заданий. Может оказаться полезным выработать с руководителем "рамочное" техническое задание на проведение экспертизы. С другой стороны, хотя в момент "первичного" формирования комиссии ее руководителя официально не существует, полезно обсудить состав комиссии и направления ее работы с потенциальным руководителем".

Мнение автора: Считаю, что эксперту должно быть выдано ТЗ, а потом даны замечания по заключению. В процессе же проведения экспертизы эксперт должен руководствоваться регламентом проведения экологической экспертизы (32). В остальных случаях эксперту должно оказываться содействие, а вмешиваться в его работу нельзя - он независим.

2.3. Принятие решения о допустимости реализации планируемой деятельности

Проблема: Компромисс между экологией и экономикой.

Мнение "Эколайна" (52): "В странах с переходной экономикой решение по ГЭЭ и ЭО принимаются экологическими органами, в компетенцию которых не входит учет социально-экономических последствий. В развитых странах решение принимается местными органами власти. Для эффективного учета социально- экономических последствий возможен путь открытости информации для общественности и учет ее мнения. Общественность в курсе социально-экономических последствий".

Мнение автора: Кастовость взглядов - проблема не только природоохранной деятельности. Местные органы власти отдают приоритет экономическим интересам, а природоохранные органы не стремятся экономить деньги заказчика и вообще рисовать диаграмму "выгода-риск". Собственно, как и экоНКО. А кто же будет комплексно мыслить, с учетом всех факторов и интересов?

2.4. Законотворчество на региональном уровне

Проблема: В этой сфере большая часть проблем порождена пробелами в законодательстве, которые проще (и допустимо) устранить на уровне субъектов федерации.

2.5. Ответственность

Проблема: Бытует мнение, (эта мысль высказывалась рядом опрошенных мною специалистов), что за нарушения в сфере экологической экспертизы практически невозможно привлечь к ответственности.

Тем не менее, подобные прецеденты существуют (см. Приложение 1), а анализ законодательства показал наличие достаточных норм для привлечения ко всем видам ответственности нарушителей законодательства в сфере экологической экспертизы.

Скорее всего, подобный пессимизм объясняется низким процентом выигранных дел. Но если сравнить решения судов, представленных в Приложениях 1 и 2, можно заметить, что по схожему составу правонарушения приняты противоположные решения. Причем там, где иск удовлетворен, по мотивировочной части решения можно заключить, что судья компетентен в вопросах экологической экспертизы и поэтому не побоялся взять дело к рассмотрению и рассмотреть его должным образом. Во втором случае судья постаралась отклонить иск по процессуальным основаниям, а судья кассационной инстанции провела параллель между ГЭЭ и экспертизой торгово-промышленной палаты, чем показала свою полную некомпетентность в вопросах экологической экспертизы.

На мой взгляд, ответственность за большую часть нарушений законодательства в сфере экологической экспертизы проектов предусмотрена, судебная практика же осложнена некомпетентностью судей в вопросах экологической экспертизы. Этот тезис подтверждается тем фактом, что в регионах, где и судьи, и истцы образованы в данной сфере (Челябинск, Хабаровск, Нижний Новгород), иски о признании незаконным положительного заключения ГЭЭ удовлетворяются, если есть на то основания.

3. ПРЕДЛАГАЕМАЯ ПРОЦЕДУРА ПРИНЯТИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКИ ЗНАЧИМЫХ РЕШЕНИЙ НА СТАДИИ ПЛАНИРОВАНИЯ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Одна из задач общественного экологического движения - добиться участия общественности в принятии решений на таком уровне, чтобы за общественностью оставалось последнее слово. Те, кто так желают, подсознательно считают общественностью себя, то есть индивидуума, достаточного образованного, чтобы понимать, о чем речь, социально-активного, которому небезразлично, как будут жить не только его, но и чужие дети, который, узнав об обсуждении проекта, обязательно придет на общественные слушания. А ведь общественность - это толпа, в которой даже если и есть подобный индивидуум, он нивелируется.

"В целом общественность (не отдельные люди, а именно "толпа") не может принимать здравых решений. Они действуют "как все", эффект толпы так сказать. Если обдумает решение индивидуум, он поступит так как воспитан/хочет, то в толпе он же может делать такие вещи, о которых потом жалеет. Давно известен такой эффект, что толпа/масс/коллектив "глупит" человека". (С. Сухарев)

С другой стороны, даже если чиновники компетентны, их легко подкупить или убрать с дороги иным способом, как и любого индивидуума. Всю толпу с дороги тихо и безболезненно убрать сложнее. Она неподкупна, но легко управляема - эффект толпы. При конфликте «только не у меня во дворе», добавится еще и предвзятость «затрагиваемой общественности». Никто не захочет, чтобы затрагивали именно его, любимого. А в центральной части России пустынь нет.

Вот и получается, что госконтроль зависим в одну сторону, общественность в другую. Как достичь принятия заведомо правильного решения?

На мой взгляд, единственный выход - опора на закон. Для этого надо иметь четко продуманное и разумное, реальное в исполнении законодательство, а общественности дать право контроля над его исполнением. Но, опять же, чтобы общественность могла этим правом эффективно пользоваться, она должна стать культурной и образованной, добросовестно изучать проблему, по которой собралась принимать решение. Не должна кухарка управлять государством - это абсурд. Если она хочет принимать решение по какому-то вопросу, сначала она должна этот вопрос изучить.

Но заставлять общественность образовываться против ее воли - пока не реально - об этом свидетельствуют "успехи" всеобщего и непрерывного экологического образования, обязательность которого зафиксирована в разделе 11 закона "Об охране окружающей среды" от 19.12.91. Нереально заставить, но реально создать мотивирующие условия. Следовательно, надо создать такие условия для общественности, чтобы у нее был выбор - участвовать в принятии решений и для этого потрудиться над самообразованием и над тем, чтобы разобраться в конкретной проблеме, по которой собралась принимать решение, или не трудиться вообще ни над изучением проблемы, ни над участием в принятии решений. По пословице - любишь кататься - люби и саночки возить. Таким образом вместо общественности мы получим совокупность образованных индивидуумов, которая и будет вдумчиво участвовать в принятии решений.

В природоохранном законодательстве невозможно предусмотреть все случаи жизни, все спрогнозировать, поэтому особое внимание должно быть уделено урегулированию вопросов, связанных с возмещением экологического вреда, проведением и доказательностью (достоверностью) экологических экспертиз.

3.1. Как там, в «богатых» странах или по мотивам анализа зарубежного законодательства

Часто приходится слышать даже от умных людей, что мы не можем решать экологические проблемы, пока не разбогатеем, что нечего смотреть на Америку - она богатая, а мы бедные. И у меня однажды возник вопрос - почему Америка богатая и там природоохране могут уделять должное внимание, а у нас готовы заплатить за сомнительную прибыль здоровьем, а то и жизнью собственных детей?

Я обратилась к законодательству наиболее «продвинутых» в природоохране стран - США, Канады, Японии, Англии. Первая, достаточно неожиданная трудность оказалась в том, что не так-то просто найти в нашей стране тексты иностранных НПА даже на языке оригинала. Наиболее доступно законодательство США, на втором месте - Канады (некоторые тексты можно скачать в Интернете), на третьем месте по доступности НПА - законодательство Англии. О законодательстве Японии написаны книги, статьи, диссертации, а сами тексты найти невозможно даже на Камчатке, где много и японцев, и японского.

Но и той информации, которую удалось собрать и проанализировать, оказалось достаточно, чтобы найти ответы на собственные вопросы, понять, почему они богатые, а мы бедные, почему наше законодательство самое прогрессивное в мире и не работает, а у них менее прогрессивное, и работает.

Оказалось, что дело не в экологическом законодательстве, а в общих принципах построения цивилизованного общества и в разумном общем, а не специальном законодательстве. Как сказал С.А. Боголюбов, не может быть хорошего экологического законодательства, когда плохое законодательство в целом Выступление на Парламентских слушаниях в Госдуме РФ 1 июня 1998 года.. И анализ законодательства указанных стран показал, что при хорошем общем законодательстве даже поверхностное специальное законодательство будет работать эффективно. Например, NEPA Закон о национальной политике в области охраны окружающей среды (НЭПА), 1969 г. (по своей сути достаточно декларативный НПА) произвел революцию в природоохране США большую, чем хороший и конкретный закон РФ "Об экологической экспертизе".

Основная причина успеха ОЭК в цивилизованных странах, на мой взгляд - это ставка на значимость общественного мнения, важность имиджа, как для политика, так и для рядового гражданина. Ведь там формально еще меньше прав у общественности на принятие решений. Последнее слово за органами государственного контроля и управления. Но у той общественности больше прав на информацию. Процесс принятия решений полностью открыт. Четко отработан механизм именно информирования общественности и выявления общественного мнения. Ни ОВОС, ни природоохранные решения госчиновников не могут являться закрытой информацией. Выступление Эрики Розенталь (США) на международном практическом семинаре Института эколого-правовых проблем "Экоюрис", Москва, 15 мая 2001 г.

У нас же даже текст заключения ГЭЭ получить достаточно проблематично. Как говорят в отделе ГЭЭ Липецкой области: "Мы Вас обязаны проинформировать, но показывать текст заключения ГЭЭ не имеем права". И чтобы проверить законность и обоснованность заключения ГЭЭ, общественность должна пройти сложный путь истребования заключения через суд, в котором тоже непросто обосновать желание с ознакомиться с заключением.

Когда же процесс принятия решений открыт, экологическая информация легкодоступна, представители общественности сами проследят нарушение законодательства и проинформируют компетентные органы, а если те не прореагируют надлежащим образом, подадут в суд и на принимавших противозаконное решение, и на компетентные органы.

Поскольку в развитых странах очень важна деловая и просто человеческая репутация, то принять откровенно неправомерные решения чиновники редко способны отважиться.

Если к тому же наладить действительно независимые, друг друга контролирующие три ветви власти и избирательную систему, которую нельзя обойти, это освободит от необходимости создания системы тотального контроля, в том числе и экологического и создаст условия для эффективного общественного контроля.

В настоящее время общественное движение России выросло профессионально и численно, экоНКО есть в каждом субъекте Федерации и даже в районных центрах. Так что при создании приведенных выше условий, думаю, ОЭК может существенно дополнить ГЭК. А ГЭК при этом может быть действительно численно сокращен.

Япония в силу исторических и географических особенностей первая столкнулась всерьез с экологическими проблемами и смогла прочувствовать на себе, что такое экологический кризис, ртутное отравление, радиационное поражение. Как отклик на болезни "Минамата", "Итай-итай" появилось самое простое законодательство о возмещении вреда здоровью человека от экологически вредной деятельности. Если в нашем законодательстве для доказательства даже очевидной причинно-следственной связи между заболеванием и проживанием в экологически неблагополучной зоне требуется заключение дорогостоящей медико-экологической экспертизы, то в Японии для этого достаточно того, что район загрязнен таким веществом, от которого МОЖЕТ появиться указанное заболевание и человек проживал в этом районе достаточное время для возникновения данного заболевания (40). В первый, достаточно короткий период времени разорилось порядка 1000 заводов, но остальные смогли приспособиться к экологическому законодательству. При этом Япония стала только богаче, катастрофы и голодного бунта не последовало. У нас же, как правило, принято жалеть заводы и их рабочих - "нельзя закрыть завод, люди останутся без работы и умрут с голоду". Мы в этом убеждены. Хотя когда заводы массово останавливались по экономическим причинам, шуму было много, но потом как-то все приспособились и пережили экономический спад. По экологическим причинам закрыть завод невозможно. Само же население испугается голодной смерти. Уж лучше от рака или лейкемии. Вот и существует НЛМК - гордо и богато. Реставрирует церкви, его хозяин получил орден от Патриарха всея Руси, а вплотную к коксохиму живут люди, у которых дети-инвалиды, а взрослые умирают не всегда стариками.

В Недерландах решили проблему стойких органических загрязнителей (СОЗ), обязав заводы в течение определенного срока выполнить природоохранные требования в отношении СОЗ. Не справившиеся с заданием предприятия были закрыты. И опять же, голодными бунтами и ростом социальной напряженности это не сопровождалось С.С. Юфит. Выступление на конференции сети "Экология безопасность здоровье детей", февраль 2001 года.

Может и нам не стоит бояться заставлять промышленников соблюдать законы?

Предлагаю следующий механизм участия общественности в принятии экологически значимых решений на стадии планирования хозяйственной деятельности. Помимо указанных выше источников, в разработке указанного механизма особую роль сыграла серия социологических интервью и беседы со специалистами в период моего пребывания на Камчатском полуострове (лето 2000 года).

3.2. Механизм участия общественности

Мне видится следующий сценарий:

Некто запланировал хозяйственную деятельность. Он оформляет Декларацию о намерениях и подает ее в отдел государственной экологической экспертизы. А информирование общественности возлагается не на заказчика, а на указанный отдел, поскольку в этом случае информирование общественности будет проходить централизовано, систематически и, соответственно, более организовано. Например, 5 и 15 числа (или в первую и третью декаду) каждого месяца отделы ГЭЭ публикуют перечень утвержденных Деклараций о намерениях с минимально необходимой информацией в официальном СМИ в одном и том же разделе, в одном и том же месте, с разбивкой по районам города. Одновременно отдел ГЭЭ посылает заказное письмо с перечнем планируемых к реализации проектов на определенной территории экоНКО, специализирующейся на ОЭЭ (Центр экологической экспертизы), ТОСам, территория которых попала в зону влияния объекта ГЭЭ.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11